descriptionTreść orzeczenia

Sygn. akt XXIII Zs 56/26

Postanowienie

Dnia 15 maja 2026 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy i Zamówień Publicznych w składzie:

Przewodniczący: Sędzia Anna Gałas

Sędziowie: Magdalena Nałęcz

Arkadiusz Kucharski

Protokolant: sekr. sądowy Weronika Banach

Magdalena Nałęcz Anna Gałas Arkadiusz Kucharski

Uzasadnienie

postanowienia z 15 maja 2026 r. w całości

Postanowieniem z 24 lutego 2026 r. Krajowa Izba Odwoławcza (KIO 458/26) umorzyła postępowanie odwoławcze (pkt 1.) i nakazała zwrócić (...) spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. kwotę 20.000 zł uiszczoną tytułem wpisu od odwołania (pkt 2.).

Izba ustaliła, że 2 lutego 2026 r wykonawca (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. (dalej też: odwołujący) wniósł odwołanie w prowadzonym przez Województwo (...) (dalej też: zamawiający) postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na roboty budowlane o tytule „Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr (...) - ul. (...)w P. - Etap I”. Odwołanie to zostało wniesione przy użyciu środka komunikacji elektronicznej - na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1) ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych - i nie zostało przekazane na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Zamówień Publicznych.

W ocenie Izby odwołanie nie zostało wniesione w sposób prawidłowy i skuteczny.

Oceniając sposób wniesienia odwołania wskazano na treść art. 508 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej jako ustawa PZP), który przewiduje, że pisma w postępowaniu odwoławczym w postaci elektronicznej wnosi się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w tym na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa wart. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Natomiast art. 544 ust. 4 ustawy PZP zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia i na podstawie upoważnienia zawartego w tym przepisie wydane zostało rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą, w którego § 4 ust. 1 określono, iż pisma w postępowaniu odwoławczym w postaci elektronicznej wnoszone przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 508 ust. 2 ustawy PZP, przekazuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu lub na wskazany adres poczty elektronicznej, przy użyciu których obsługiwana jest korespondencja Izby, przy czym odwołanie i zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego przekazuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu.

Wobec powyższego w ocenie Izby w sytuacji, gdy odwołanie nie zostało przez odwołującego przekazane w sposób zgodny z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, nie można było uznać, że wykonawca ten w sposób prawidłowy i skuteczny - zgodny z tym przepisem - wniósł odwołanie w postaci elektronicznej, a w konsekwencji, że dopuszczalne jest prowadzenie postępowania odwoławczego. W ocenie KIO przyjęcie, iż w takiej sytuacji postępowanie to powinno być prowadzone, powodowałoby, że ww. przepis w zakresie, w jakim określa sposób wniesienie odwołania (a także zgłoszenia przystąpienia do postępowania odwoławczego) byłby przepisem martwym, pozbawionym jakiegokolwiek znaczenia, a postępowanie odwoławcze musi być prowadzone bez względu na to, przy użyciu jakiego środka komunikacji elektronicznej zostało wniesione odwołanie w postaci elektronicznej - do czego brak jest podstaw.

W konsekwencji Izba uznała, że odwołanie (...) sp. z o.o. wniesione przy użyciu środka komunikacji elektronicznej - na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych było nieskuteczne z uwagi na wadliwy sposób jego wniesienia i dalsze postępowanie odwoławcze należy więc uznać za niedopuszczalne. To skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 588 pkt 2) ustawy PZP.

O kosztach postępowania odwoławczego Izba orzekła na podstawie art. 557 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania.

Skargę na to postanowienie wywiódł Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (dalej też: Prezes UZP, skarżący) zaskarżając postanowienie w całości.

Zaskarżonemu postanowieniu Prezes UZP zarzucił naruszenie:

1. art. 568 pkt 2 ustawy PZP poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy przejawiające się umorzeniem postępowania odwoławczego z powodu nieprawidłowego uznania, że odwołanie w postaci elektronicznej wykonawcy (...) sp. o.o. wniesione wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych zostało wniesione w sposób nieprawidłowy i nieskuteczny, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż odwołanie – mimo, że wniesione prawidłowo - nie zostało przez Izbę rozpatrzone;

2. art. 508 ust. 2 ustawy PZP w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową izbę Odwoławczą poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazany przepis rozporządzenia - w zakresie w jakim wskazuje elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu do wnoszenia odwołań w postaci elektronicznej - wyłącza skuteczność wniesienia odwołania na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych , podczas gdy wskazany przepis rozporządzenia ma charakter komplementarny i podrzędny w stosunku do art. 508 ust. 2 ustawy PZP, wskazującego adres do doręczeń elektronicznych jako właściwy do wniesienia odwołania w postaci elektronicznej do Prezesa i dlatego nie może być interpretowany w sposób wykluczający przedmiotowy adres i tym samym sprzeczny z art. 508 ust. 2 ustawy PZP;

3. art. 508 ust. 2 ustawy PZP w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 18 łipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że dla uznania skuteczności złożenia odwołania wykonawca zobowiązany jest wnieść odwołanie na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Zamówień Publicznych, zaś wniesienie odwołania wyłącznie na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych jest nieprawidłowe i nieskuteczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do wniosku, że odwołanie w postaci elektronicznej wniesione na adres do doręczeń elektronicznych, jako wniesione dopuszczalnym środkiem komunikacji elektronicznej, jest odwołaniem skutecznie i prawidłowo złożonym;

4. art. 3 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych w zw. z art. 508 ust. 2 ustawy PZP w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą (Dz. U. z 2020 r., poz. 2453) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ww. przepis rozporządzenia stanowi „przepis odrębny przewidujący wnoszenie korespondencji lub doręczanie korespondencji z wykorzystaniem innych niż adres do doręczeń eiektronicznych rozwiązań techniczno - organizacyjnych ”, a zatem wyłącza stosowanie adresu do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, do wnoszenia odwołań w postaci elektronicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów winna prowadzić do wniosku, że adres do doręczeń elektronicznych stanowi dopuszczalny środek komunikacji elektronicznej do wnoszenia odwołań w postaci elektronicznej do Prezesa Izby.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości i merytoryczne rozpoznanie przez sąd odwołania wykonawcy (...) sp. z o.o.

Jednocześnie skarżący wniósł o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania odwoławczego zgodnie z art. 557 w zw. z art. 575 w zw. z art. 589 ust. 2 ustawy PZP oraz nieobciążanie żadnej ze stron kosztami niniejszego postępowania skargowego na podstawie art. 102 k.p.c.

Ponadto, na podstawie art. 381 k.p.c. w zw. z art. 579 ustawy PZP skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci pisma Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 6 marca 2026 r. (znak: (...)) oraz pisma Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 10 marca 2026 r. na okoliczność potwierdzenia, że od 1 stycznia 2026 r. na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło 238 odwołań, z czego 62 odwołań zostało dotychczas merytorycznie rozstrzygniętych.

Zamawiający w pisemnej odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku uwzględnienia skargi o oddalenie odwołania w całości i w każdym przypadku wniósł o nieobciążanie stron koszami postępowania.

Odwołujący w stanowisku ustnym na rozprawie wniósł o uwzględnienie skargi i kolejno uwzględnienie odwołania zgodnie z jego żądaniem.

Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd zamówień publicznych zważył, co następuje

Skarga Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych okazała się zasadna i w związku z tym zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu.

Odnosząc się wstępnie do bezspornych okoliczności faktycznych dotyczących daty formy wniesienia odwołania, to odwołanie wykonawcy (...) sp. z o.o. zostało wniesione w dniu 2 lutego 2026 r. (w terminie) przy użyciu środka komunikacji elektronicznej - tj. na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych oraz nie zostało przekazane na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu Zamówień Publicznych. Tym samym z uwagi na ww. datę wniesienia odwołania do oceny skuteczności odwołania w aspekcie formy jego wniesienia zastosowanie znajdą przepisy wówczas obowiązujące.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że odwołanie jest środkiem ochrony prawnej w postępowaniu odwoławczym inicjującym to postępowania a forma jego wnoszenia jest co do zasady objęta regulacją ustawy PZP. Zgodnie z art. 508 ust. 1 ustawy PZP pisma w postępowaniu odwoławczym wnosi się w formie pisemnej albo w formie elektronicznej albo w postaci elektronicznej, z tym że odwołanie i przystąpienie do postępowania odwoławczego, wniesione w postaci elektronicznej, wymagają opatrzenia podpisem zaufanym.

Powołany przepis ustawy PZP stanowi zatem odnośnie formy wnoszenia pism w postępowaniu odwoławczym, że pisma w postępowaniu odwoławczym wnosi się: 1) w formie pisemnej, 2) w formie elektronicznej albo 3) w postaci elektronicznej. Odnośnie do formy pisemnej, to zgodnie z art. 508 ust. 2 ustawy PZP, pisma w formie pisemnej wnosi się za pośrednictwem operatora pocztowego, w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, osobiście, za pośrednictwem posłańca. Natomiast pisma w postaci elektronicznej wnosi się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, w tym na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych.

Trzeba również wskazać, że na podstawie art. 544 ust. 4 ustawy PZP zostało wydane rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą, w którego § 4 ust. 1 określono, że pisma w postępowaniu odwoławczym w postaci elektronicznej wnoszone przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 508 ust. 2 ustawy, przekazuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu lub na wskazany adres poczty elektronicznej, przy użyciu których obsługiwana jest korespondencja Izby, przy czym odwołanie i zgłoszenie przystąpienia do postępowania odwoławczego przekazuje się na elektroniczną skrzynkę podawczą.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi, to skarga słusznie w pierwszym z zarzutów podnosi, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 568 pkt 2) ustawy PZP, który został wskazany przez Izbę jako stanowiący podstawę formalną do umorzenia postępowania. Przed analizą przytoczonej podstawy prawnej umorzenia postępowania odwoławczego należy jednak dokonać oceny prawnej zakwestionowanego stanowiska Izby odnośnie do formy odwołania, które wniósł wykonawcza (...) sp. z o.o., ponieważ owej formy dotyczy istota skargi.

Po pierwsze, w ocenie sądu zamówień publicznych przy wydaniu zaskarżonego postanowienia miała miejsce błędna wykładnia art. 3 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych w zw. z art. 508 ust. 2 ustawy PZP w zw. z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez Krajową Izbę Odwoławczą, polegająca na przyjęciu, że tenże ostatnio wymieniony przepis rozporządzenia wskazując na formę wniesienia odwołania jest w istocie wykluczający wszystkie inne regulacje, w szczególności wyższego rzędu i po drugie stanowi jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia: „przepis odrębny przewidujący wnoszenie korespondencji lub doręczanie korespondencji z wykorzystaniem innych niż adres do doręczeń eiektronicznych rozwiązań techniczno - organizacyjnych”, a zatem według KIO wyłącza stosowanie adresu do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych, do wnoszenia odwołań w postaci elektronicznej.

Po drugie, w zakresie dwóch zarzutów skargi naruszenia art. 508 ust. 2 ustawy PZP w ocenie sądu prawidłowa, racjonalna i legalna wykładnia ww. przepisów łącznie powinna prowadzić do wniosku, że adres do doręczeń elektronicznych stanowi dopuszczalny środek komunikacji elektronicznej do wnoszenia odwołań w postaci elektronicznej do Prezesa Izby.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi naruszenia art. 508 ust. 2 ustawy PZP w zw. z § 4 ww. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie postępowania przy rozpoznawaniu odwołań przez KIO to trzeba przypomnieć i zaznaczyć, że odwołanie wykonawczy (...) sp. z o.o. z dnia 2 lutego 2026 r. zostało wniesione przy użyciu środka komunikacji elektronicznej - tj. na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, ale bez wątpienia jednocześnie odwołanie to zostało wniesione wedle art. 508 ust. 2 ustawy PZP w formie przyjętej dla takich pism w postępowaniu odwoławczym - w postaci elektronicznej.

Stosownie do powołanej już treści art. 508 ust. 2 ustawy PZP, pisma w postaci elektronicznej wnosi się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej , w tym na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych. Ustawa PZP w tym przepisie, w brzmieniu od dnia 1 lipca 2021 r. tj. od wejścia w życie zmiany wprowadzonej przez art. 142 pkt 1) ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, przewiduje taki dopuszczalny środek komunikacji elektronicznej do wnoszenia odwołań tj. na adres do doręczeń elektronicznych.

Sąd w składzie rozpoznającym skargę stoi na stanowisku, że Izba błędnie zastosowała jednostkową regulację rozporządzenia i pominęła uszczegóławiający oraz wykonawczy charakter przepisów ww. rozporządzenia w stosunku do ustawy PZP, mającej charakter nadrzędny w hierarchii aktów prawnych wobec rozporządzenia. Sąd nie akceptuje wykładni KIO, że wskazanie w art. 508 ust. 2 ustawy PZP adresu do e-doręczeń nie wywiera wpływu na wykładnię § 4 ust. 1 rozporządzenia, przewidującego dla wnoszenia odwołań elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu. W ocenie sądu stanowisko to jest niezasadne, zbyt formalistyczne i nie ma uzasadnienia systemowego, bowiem treść ustawy PZP w tym zakresie jest niezależna i odrębna, a co za tym idzie samodzielna w zakresie dopuszczalnej formy wniesienia odwołania kreując w regulacji ustawowej tj. w art. 508 ust. 2 ustawy PZP także sposób wniesienia pisma w postępowaniu odwoławczym wykorzystany przez odwołującego w tej sprawie - na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o doręczeniach elektronicznych.

Jeżeli Sąd Okręgowy ma dokonywać oceny regulacji dotyczących sposobu wniesienia odwołania, to nie sposób dojść do innych wniosków przy celowościowej wykładni powołanych przepisów, przy założeniu racjonalności prawodawcy w kontekście możliwości rozumienia w praktyce tych regulacji przez ich adresatów. Jeżeli nawet sposób wnoszenia odwołania mógł budzić wątpliwości, to z pewnością niejasność należy tłumaczyć tak, aby pogodzić przytoczone regulacje w celu ich bezkolizyjnego stosowania nie zaś w celu wyeliminowania regulacji ustawowej na korzyść ograniczenia rozporządzeniem dopuszczalności drogi odwoławczej i dalej drogi sądowej, jak to miało miejsce przy wydaniu zaskarżonego postanowienia Krajowej Izby Odwoławczej.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych według składu sądu zamówień publicznych orzekającego w tej sprawie wadliwe było przyjęcie przez KIO, że nie było skuteczne i prawidłowe wniesienie odwołania przy użyciu środka komunikacji elektronicznej w inny sposób niż przekazanie na elektroniczną skrzynkę podawczą Urzędu.

Sąd wskazuję nadto, że skoro przepis art. 508 ust. 2 ustawy PZP wprost przywołuje adres do e-doręczeń, a z tego odwołujący skorzystał, to odwołanie zostało wniesione skutecznie i prawidłowo. Uzupełniająco należy dodać, że § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia tego adresu już wprost nie wskazuje, aby nie powtarzać regulacji rangi ustawowej co słusznie podniósł skarżący Prezes UZP. Nie oznacza to jednak - jak wadliwie stwierdziła Izba - że brak wskazania w treści § 4 ust. 1 rozporządzenia adresu do e-doręczeń powoduje wyłączenie tego środka komunikacji elektronicznej do wnoszenia odwołań w postaci elektronicznej. Dopuszczalność adresu do e-doręczeń na gruncie § 4 ust. 1 rozporządzenia została zrealizowana poprzez określenie, że "pisma w postępowaniu odwoławczym wnoszone są przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, zgodnie z art. 508 ust. 2 ustawy". Wskazanie w § 4 ust. 1 rozporządzenia na elektroniczną skrzynkę podawczą miało na celu uzupełnienie i uszczegółowienie możliwego środka komunikacji elektronicznej, w taki sposób aby jednocześnie nie powtarzać treści przepisu rangi ustawowej, wskazującego, że odwołanie do Izby może być wniesione na adres do e-doręczeń.

Wykładnia § 4 ust. 1 rozporządzenia dokonana przez Izbę w sposób ograniczający dopuszczalność wniesienia odwołania w postaci elektronicznej na adres do e-doręczeń i pominięcie normy z art. 508 ust. 2 ustawy PZP jest zatem wybiórcza i całkowicie abstrahuje od treści przepisu rangi ustawowej. Izba pomija bowiem przede wszystkim, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 508 ust. 2 ustawy PZP.

Reasumując, w stanie faktycznym tej sprawy odwołanie (...) sp. z o.o. wniesione w dniu 2 lutego 2026 r. przy użyciu środka komunikacji elektronicznej – na adres do doręczeń elektronicznych, zostało wniesione skutecznie.

Stosownie do treści art. 517 ust. 1 ustawy PZP odwołanie podlega rozpoznaniu, jeżeli nie zawiera braków formalnych i uiszczono od niego wpis w wymaganej wysokości.

Wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania odwoławczego w sytuacji procesowej, w której zaistniały podstawy do jego merytorycznego rozpoznania, stanowi naruszenie art. 568 pkt 2) ustawy PZP i także w konsekwencji art. 519 ust 1 ustawy PZP oraz art. 517 ust. 1 pkt 1 ustawy PZP.

Zgodnie z art. 568 pkt 2 ustawy PZP, Izba umarza postępowania odwoławcze, w formie postanowienia, w przypadku stwierdzenia, że dalsze postępowanie stało się z innej przyczyny zbędne lub niedopuszczalne. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, że dalsze postępowanie odwoławcze stało się niedopuszczalne wskutek wniesienia odwołania za pośrednictwem adresu do e-doręczeń.

Trafny był zatem zarzut skargi naruszenia art. 568 ustawy PZP, przy czym Sąd Okręgowy w tym zakresie ocenia, że konsekwencje zasadności tego zarzutu są o wiele dalej idące niż to ogólnie nakreśla Prezes UZP poprzestając w istocie na swojej roli ustrojowej, w tym szczególnie nie odnosząc się w ogóle do istoty sprawy z zakresu zamówień publicznych, której dotyczyło odwołanie wykonawcy, nie podlegające ocenie w tej sprawie.

Wskazanej w zaskarżonym postanowieniu podstawy do umorzenia postępowania odwoławczego nie sposób wywieść ani z przepisów regulujących postępowanie odwoławcze przed Izbą ani z przepisów innych ustaw normujących zagadnienie komunikacji elektronicznej w sektorze publicznym. W ocenie Sądu Okręgowego, który ma też rolę ustrojową sądu zamówień publicznych (art. 580 ustawy PZP) istotna jest aktualnie sytuacja procesowa sprawy i wszystkich stron. Otóż, niewątpliwie Krajowa Izba Odwoławcza nie wydała żadnego orzeczenia nadającego bieg odwołaniu i także nie orzekła co do istoty sprawy w rozumieniu sprawy z zakresu objętego jej kognicją do merytorycznego rozstrzygania w rozumieniu ustawy PZP. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia potwierdza, że KIO z przyczyn technicznych uznała, iż odwołanie nie istnieje w procedurze odwoławczej co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego bez nawet podejmowania decyzji procesowej w postaci zwrotu tego odwołania względnie jego odrzucenia. To z kolei oznacza, że Sąd Okręgowy po stwierdzeniu wadliwości zaskarżonego orzeczenia tj. uznaniu zasadności skargi na to orzeczenie nie może (przy zastosowaniu regulacji KPC o apelacji – art. 579 ust. 2 ustawy PZP) orzec co do istoty sprawy.

W tym miejscu wskazać należy na art. 588 ustawy PZP, który określa możliwe sposoby zakończenia przez sąd zamówień publicznych postępowania wywołanego wniesieniem skargi. Zgodnie z tym przepisem sąd oddala skargę wyrokiem, jeżeli jest ona bezzasadna (ust. 1). W przypadku uwzględnienia skargi sąd zmienia zaskarżone orzeczenie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy, a w pozostałych sprawach wydaje postanowienie. Przepisy art. 553-557 i art. 563-567 stosuje się odpowiednio. Przepisu art. 386 § 4 k.p.c. nie stosuje się (ust. 2). Jeżeli odwołanie zostaje odrzucone albo zachodzi podstawa do umorzenia postępowania, sąd uchyla wyrok lub zmienia postanowienie oraz odrzuca odwołanie albo umarza postępowanie (ust. 3).

Prawo zamówień publicznych ustanawia wprost zakaz stosowania jedynie art. 386 § 4 k.p.c., nie wskazując przy tym, że sąd zamówień publicznych nie jest uprawniony do uchylenia orzeczenia Prezesa Izby czy też Izby w ogóle. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie możliwości uchylenia orzeczenia Prezesa Izby lub Izby w każdej sytuacji – bez względu na podstawę tego uchylenia, to ustawodawca dałby zapewne temu wyraz wprost w treści art. 588 ust. 2 ustawy PZP. Sąd Okręgowy stanął więc na stanowisku, że intencją racjonalnego ustawodawcy nie było wykluczenie możliwości uchylenia przez sąd zamówień publicznych orzeczenia Izby lub Prezesa Izby wydanego z przyczyn formalnych, bez merytorycznej oceny zasadności odwołania. Treść art. 588 ust. 2 PZP, który wyklucza zastosowanie art. 386 § 4 k.p.c. wprost wskazuje bowiem, że niedopuszczalne jest jedynie uchylenie orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zakaz dla sądu zamówień publicznych uchylenia dotyczy zatem jedynie orzeczeń Izby, wydanych po merytorycznym rozpoznaniu odwołania i ocenie zasadności podniesionych w odwołaniu zarzutów. Takie stanowisko zostało w całości zaakceptowane w uzasadnieniu postanowienia SN z dnia 16 kwietnia 2026 r. o odrzuceniu skargi kasacyjnej (sygn. akt II NSK 12/26), którą wniósł Prezes Urzędu Zamówień Publicznych od postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2025 r. (XXIII Zs 86/25) o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Prezesa KIO o zwrocie odwołania wykonawcy.

Należy bowiem odróżnić sytuacje, w których Izba nie przystępuje nawet do rozpoznania odwołania i zwraca je z przyczyn opisanych w art. 519 ust. 1 ustawy PZP od sytuacji kiedy Izba rozpoznaje odwołanie, ocenia podniesione w nim zarzuty i wydaje wyrok, w którym ocenę tę wyraża. To samo dotyczy sytuacji procesowej w tej sprawie, gdzie Izba umorzyła postępowania odwoławcze uznając, że z powodów technicznych odwołania nie wniesiono, a zatem też nie miała miejsca jakakolwiek ocena odwołania. W konsekwencji czym innym jest uchylenie orzeczenia Prezesa Izby bądź Izby wydanego bez rozpoznania odwołania, a czym innym jest uchylenie wyroku Izby wydanego po rozpoznaniu odwołania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Już literalna wykładnia art. 588 ust. 2 zdanie drugie PZP wykluczającego stosowanie w postępowaniu skargowym art. 386 § 4 k.p.c. wskazuje, że nie może on mieć zastosowania do formalnych orzeczeń Prezesa Izby lub Izby, wydanych bez rozpoznania odwołania.

Takie stanowisko o dopuszczalności uchylenia postanowienia Krajowej Izby Odwoławczej na innej podstawie niż wskazana w art. 386 § 4 k.p.c. zaprezentował także Sąd Okręgowy w Łodzi w uzasadnieniu postanowieniu z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt III Ca 302/15, w którym uchylając wadliwe postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej w przedmiocie odrzucenia odwołania, sąd ograniczył się jedynie do jego eliminacji z obrotu prawnego przy jednoczesnym powstrzymaniu się od wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu sąd wskazał, że podstawą takiego działania nie był wyłączony od stosowania art. 386 § 4 k.p.c., ale art. 198f ust. 2 zdanie drugie ustawy PZP z 2004 oraz art. 386 § 1 k.p.c. w zw. z art. 198a ust. 2 ustawy PZP z 2004. W aktualnym stanie prawnym należałoby odwołać się zatem do art. 588 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy PZP oraz art. 386 § 1 k.p.c. w zw. z art. 579 ust. 2 ustawy PZP. Zdaniem sądu wydanie w takich okolicznościach sprawy orzeczenia co do istoty godziłoby w konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stanowisko to zostało de facto zaaprobowane przez Sąd Najwyższy, który oddalił zażalenie Prezesa UZP na odrzucenie skargi kasacyjnej na postanowienie z 23 kwietnia 2015 r. Sąd Najwyższy ocenił, że z całą pewnością postanowienie o uchyleniu także nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, gdyż jego wydanie na powrót otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy ( postanowienie SN z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II CZ 93/15). Z powyższego należy zatem wywieść, że Sąd Najwyższy uznał postanowienie Sądu Okręgowego uchylające postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej w przedmiocie odrzucenia odwołania jako postanowienie, którego wydanie na powrót otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, nie zaś do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, albowiem Izba przed wydaniem postanowienia o zwrocie odwołania dokonała jedynie analizy odwołania pod kątem formalnym, nie zaś merytorycznym.

Wskazać w tym miejscu należy na art. 579 ust. 1 ustawy PZP, który wprowadza możliwość złożenia skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej oraz postanowienie Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej o zwrocie odwołania. Stanowi to realizację zasady dwuinstancyjności postępowania odwoławczego – Krajowa Izba Odwoławcza jako pierwsza instancja, sąd zamówień publicznych jako druga, rozpatrując skargę od orzeczenia lub postanowienia Krajowej Izby Odwoławczej. Zgodnie z art. 78 Konstytucji RP: „Każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa”. Artykuł 78 Konstytucji RP statuuje samoistne prawo podmiotowe każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym w pierwszej instancji. Prawo do zaskarżenia nie jest również tożsame z prawem do dwuinstancyjnego postępowania sądowego, choć może gwarantować realizację tego ostatniego prawa. Art. 78 Konstytucji RP znajduje zastosowanie również do postępowań pozasądowych, w tym do postępowań przedsądowych. Artykuł 78 Konstytucji RP jest zatem adekwatnym wzorcem kontroli zarówno w sprawach, w których środek zaskarżenia rozpatruje sąd, sprawując kontrolę nad rozstrzygnięciami organów pozasądowych, jak i w sprawach, w których środek zaskarżenia rozpatruje organ administracji publicznej lub inny organ pozasądowy” ( M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja..., red. P. Tuleja, art. 78.).

Sąd Okręgowy dostrzega przy tym, że charakter Krajowej Izby Odwoławczej w kontekście uznawania jej za sąd nie jest jednolicie ujmowany w orzecznictwie. Dominuje pogląd, że Krajowa Izba Odwoławcza, nie jest sądem w rozumieniu przepisów prawa polskiego, ale jest uznawana za organ o charakterze sądowym w świetle prawa unijnego. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z dnia 13 grudnia 2012 roku, sygn. akt C-465/11, (...) SA, (...) sp. z o.o. v. (...) S.A., (...), Trybunał Sprawiedliwości bada w każdej sprawie wszczętej wskutek skierowania do Trybunału zapytania prejudycjalnego charakter organu kierującego zapytanie. Tym samym sądowy charakter Krajowej Izby Odwoławczej znajduje potwierdzenie w każdym kolejnym orzeczeniu Trybunału.

Należy także uznać, że sądowy charakter Izby potwierdził de facto także Sąd Najwyższy w postanowieniu z 3 października 2008 r., sygn. akt I CZ 72/08 (nie publ.) gdzie wyjaśnił, że sąd okręgowy w postępowaniu, które toczy się przed nim na skutek wniesienia skargi na orzeczenie zespołu arbitrów, w konsekwencji odpowiedniego stosowania do niego przepisów kodeksu postępowania cywilnego o apelacji, pełni - choć nie jest to pogląd powszechnie podzielany w piśmiennictwie - funkcję sądu drugiej instancji. Takie stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2006 r., sygn. akt SK 54/04 ( OTK-A 2006, Nr 6, poz. 64).

W obliczu powyższych rozważań Sąd Okręgowy wskazuje, że niezależnie czy uznając Krajową Izbę Odwoławczą za organ o charakterze sądowym czy też quasi sąd, nie zrównując jej znaczeniowo z sądem w rozumieniu przepisów prawa polskiego, należy przyjąć, że w ramach procedury odwoławczej i kolejno skargowej związanej z procesem udzielania zamówień publicznych zasada dwuinstancyjności powinna zostać zachowana i uszanowana, oczywiście z uwzględnieniem reguł ustanowionych w samym Prawie zamówień publicznych. Nie ma zatem znaczenia niedookreślenie statusu Krajowej Izby Odwoławczej. Należy mieć przy tym na uwadze specyfikę środków ochrony prawnej przewidzianych w Prawie zamówień publicznych w tym brak możliwości stosowania art. 386 § 4 k.p.c. (art. 588 ust. 2 zd. 2 ustawy PZP) jak i odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji, jeżeli przepisy rozdziału 3 Postępowanie skargowe, działu IX Środki ochrony prawnej Prawa zamówień publicznych nie stanowią inaczej.

Podkreślić także należy, że rozstrzygnięcie po raz pierwszy przez Sąd Okręgowy o

zarzutach, wnioskach i argumentacji odwołania będzie także sprzeczne z samą ustawą – Prawo zamówień publicznych, gdyż to Krajowa Izba Odwoławcza, a nie sąd zamówień publicznych, została powołana do rozpoznania odwołania od czynności podjętej przez zamawiającego lub zaniechania czynności, do której zamawiający jest zobowiązany. Krajowa Izba Odwoławcza jest wyspecjalizowanym do tego organem, powołanym, by rozstrzygać odwołania w sprawach zamówień publicznych. Rolą sądu zamówień publicznych jest natomiast kontrola prawidłowości procedowania przez Izbę, oraz dokonanej przez nią oceny zasadności zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu ( postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 19 marca 2025 r., sygn. akt XXIII Zs 11/25).

Powołując się na przepisy o apelacji stosowane odpowiednio przez tut. Sąd w postepowaniu skargowym należy osobno wskazać na art. 386 § 1 k.p.c., który stanowi, że w razie uwzględnienia apelacji sąd drugiej instancji zmienia zaskarżony wyrok i orzeka co do istoty sprawy. Regulacja dotyczy wyłącznie konsekwencji „uwzględnienia” apelacji od orzeczenia co do istoty sprawy. Nie ma zatem podstaw do zastosowania ani wprost ani z modyfikacją tego przepisu do skargi na postanowienie o umorzeniu postępowania odwoławczego wydanego przez KIO, która nie jest też sądem powszechnym w pierwszej instancji, w sytuacji gdy postanowienie Izby jest orzeczeniem po pierwsze proceduralnym (formalnym) i po drugie jest orzeczeniem, które stwierdza brak odwołania mogącego zainicjować postępowanie odwoławcze przed Izbą. Jeżeli bowiem sąd drugiej instancji uwzględnia apelację (odpowiednio skargę), to jest zobowiązany „zmienić” zaskarżone orzeczenie ale tylko gdy jest orzeczenie merytoryczne mogące być zmienione czyli innymi słowy orzeka ponownie co do istoty sprawy. Natomiast, wobec braku zaskarżonego orzeczenia merytorycznego nie może dojść do jego zmiany. W okolicznościach tej sprawy sąd zamówień publicznych (orzekający po raz pierwszy w tej sprawie) nie ma umocowania ustawowego i konstytucyjnego do jednoinstancyjnego rozstrzygania o meritum sprawy, zwłaszcza gdy dotąd nie zapadło merytoryczne orzeczenie, a zatem jest uprawniony tylko do uchylenia zaskarżonego orzeczenia bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpoznania. Uchylenie wadliwego orzeczenie KIO oznacza bowiem, że Izba jest w tych okolicznościach zobowiązana do nadania biegu odwołaniu, ponieważ sąd zamówień publicznych ocenił, że odwołanie do Izby wniesiono skutecznie.

Sąd Okręgowy ma na uwadze to, że ustawa PZP w art. 588 ust. 2 ustanawia zakaz stosowania art. 386 § 4 k.p.c., jednakowoż należy wskazać, że stan faktyczny procesowo nie ma związku z zakresem tej regulacji w ogóle. Natomiast ustawodawca wprowadził tylko ten zakaz uchylenia orzeczenia i przekazania do ponownego rozpoznania ale z pewnością nie wykluczył możliwości uchylenia zaskarżonego orzeczenia w innych okolicznościach procesowych.

Bez wątpienia niedopuszczalne jest uchylenie orzeczenia merytorycznego Izby i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ale w okolicznościach procesowych sprawy nie ma takiej sytuacji i być nie może, ponieważ KIO w ogóle nie rozpoznawał żadnej sprawy w rozumieniu ustawy PZP a zaskarżone orzeczenie ma w istocie charakter procesowej blokady nadania biegu odwołaniu z przyczyn technicznych.

Skoro zatem sprawa z odwołania (i samo odwołanie) w ogóle nie była jeszcze przez właściwy organ, w tym wypadku KIO oceniana merytorycznie, to uchylając wadliwe orzeczenie sąd zamówień publicznych nie tylko nie powinien ale w istocie nie może dokonać procesowej czynności „przekazania do ponownego rozpoznania”, bowiem procesowo wiążące sformułowanie „ponownego” dotyczy wyłącznie czynności nakazywanej do realizacji po raz kolejny. Tym samym orzeczenie Sądu Okręgowego o uchyleniu wadliwego postanowienia Izby oznacza, że zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego i w konsekwencji obowiązkiem KIO jest nadać bieg odwołaniu zgodnie z własną kognicją. Sąd zamówień publicznych nie może rozpoznawać odwołania po raz pierwszy, z pominięciem KIO.

Trzeba jeszcze dodać, że do właściwości rzeczowej Sądu Okręgowego w Warszawie należy rozpoznanie skargi na orzeczenie Krajowej Izby Odwoławczej. Jeżeli Sąd Okręgowy rozstrzygnie merytorycznie o zarzutach, wnioskach i argumentacji wniesionego odwołania po raz pierwszy, wówczas przejmie powierzone jej zadania, a w konsekwencji naruszy ustawę – Prawo zamówień publicznych. Merytoryczne rozpoznanie przez Sąd Okręgowy wniesionego odwołania po raz pierwszy spowoduje, że istnienie Krajowej Izby Odwoławczej de facto stanie się zbędne. Nie do przyjęcia jest sytuacja, w której Sąd Okręgowy będzie wyręczać Krajową Izbę Odwoławcza z powierzonych jej zadań ( postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z 11 kwietnia 2022 r., sygn. akt Zs 148/21).

Reasumując, sąd zamówień publicznych uznał, że przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności prawnych przemawiających za dopuszczalnością uchylenia postanowienia KIO, należało uchylić zaskarżone postanowienie z 24 lutego 2026 r., a tym samym wyeliminować z obrotu prawnego błędne orzeczenie o charakterze formalnym.

Wyjaśnić jeszcze wypada formę rozstrzygnięcia sądu zamówień publicznych. Zgodnie z art. 588 ust. 1 ustawy PZP sąd oddala skargę wyrokiem, jeżeli jest ona bezzasadna. Ustęp 2 tego przepisu stanowi zaś, że w przypadku uwzględnienia skargi sąd zmienia zaskarżone orzeczenie i orzeka wyrokiem co do istoty sprawy, a w pozostałych sprawach wydaje postanowienie. Przepisy art. 553-557 i art. 563-567 stosuje się odpowiednio. Przepisu art. 386 § 4 k.p.c. nie stosuje się. Ponieważ w niniejszej sprawie skarga nie została oddalona, nie zostało też zmienione zaskarżone orzeczenie i sąd nie orzekł co do istoty sprawy nie było podstaw by w przedmiocie skargi orzekać wyrokiem. Dlatego uchylając zaskarżone postanowienie Sąd Okręgowy, stosownie do treści art. 588 ust. 2 ustawy PZP w rozumieniu orzekania „w pozostałych sprawach”, wydał postanowienie.

Podsumowując wskutek postępowania wywołanego wniesieniem skargi wydane zostało rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Izby na podstawie art. 588 ust. 2 ustawy PZP (pkt 1.). W okolicznościach faktycznych i procesowych sprawy wywołanej zasadną skargą Prezesa UZP, trafny był wniosek kosztowy skarżącego nieobciążania kosztami postępowania żadnej ze stron. W konsekwencji wydanego orzeczenia co do skargi, koszty postępowania skargowego powinny ponieść strony zgodnie ze swoim udziałem w sprawie (art. 589 ust. 1 ustawy PZP w zw. z art. 102 k.p.c.), o czym Sąd Okręgowy orzekł jak w pkt 2. sentencji postanowienia.

Mając powyższe na względzie Sąd Okręgowy orzekł jak w sentencji postanowienia.

Magdalena Nałęcz Anna Gałas Arkadiusz Kucharski