descriptionTreść orzeczenia

Postanowienie z dnia 4 października 1996 r.

Sygn. akt III ARN 49/96

Przewodniczący SSN: Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie: SN Adam Józefowicz, Janusz Łętowski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel, NSA Jerzy Sulimierski.

Uzasadnienie

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł w dniu 27 czerwca 1996 r. rewizję nadzwyczajną od postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 1993 r. [...] w sprawie ze skargi Aleksandra S. na decyzję Prezydenta W. z dnia 22 września 1992 r. [...] w przedmiocie przekwaterowania z lokalu Nr 6 w domu Nr 4 przy ul. M. do lokalu Nr 10 w domu Nr 10 przy ul. B. w W. Powyższemu postanowieniu zarzucił rażące naruszenie art. 14 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm.), art. 207 § 6 KPA, a także naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez naruszenie art. 1 i 56 ust. 1 Przepisów Konstytucyjnych. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

Zaskarżonym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Aleksandra S. na decyzję Prezydenta W. w przedmiocie przekwaterowania z lokalu Nr 6 w domu Nr 4 przy ul.M. do lokalu Nr 10 w domu Nr 10 przy ul. B. w W.

Z akt sprawy wynika, iż decyzją Prezydenta m.st. W. z dnia 4 sierpnia 1977 r. [...] została uchylona decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-O. z dnia 18 marca 1977 r. [...] o przekwaterowaniu Aleksandra S. z zajmowanego lokalu Nr 6 w domu przy ul.M. 4 do pomieszczenia zastępczego Nr 4 w domu przy ul.C. 19 w W. i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jak wskazuje korespondencja znajdująca się w aktach sprawy, terenowy organ administracji państwowej informował do 1990 r. zainteresowanych, że nie widzi możliwości przekwaterowania Aleksandra S. z zajmowanego lokalu. Dopiero w dniu 3 września 1991 r. Burmistrz Dzielnicy W.-O. wydał decyzję [...] o przydziale na rzecz Aleksandra S. pomieszczenia zastępczego Nr 89 w domu przy ul. G. 59/63 w W. Decyzja ta następnie została uchylona w dniu 12 lutego 1992 r. przez Prezydenta W. i sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Dzielnicy W.-O. decyzją z dnia 12 maja 1992 r. [...] orzekł o przekwaterowaniu Aleksandra S. z zajmowanego lokalu mieszkalnego do pomieszczenia zastępczego Nr 10 w domu przy ul.B. 10 w W. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezydenta W. decyzją z dnia 22 września 1992 r. [...] Skarga Aleksandra S. na tę ostatnią decyzję została odrzucona zaskarżonym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odrzucając skargę Sąd Administracyjny przyjął, iż postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie w latach 90-tych było kontynuacją postępowania wszczętego w 1975 r. Zgodnie ze stanowiskiem NSA w świetle art. 14 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z powodu ich niezgodności z prawem stosuje się w sprawach, w których postępowanie zostało wszczęte po dniu wejścia w życie powołanej ustawy (tj. po dniu 31 sierpnia 1980 r.), a zatem - zdaniem Sądu - skarga na decyzję Prezydenta W. z dnia 22 września 1992 r. była niedopuszczalna.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo.

Rewidujący wyraża pogląd, iż przedmiotem postępowania administracyjnego toczącego się przed wejściem w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego było przekwaterowanie Aleksandra S. do pomieszczenia zastępczego Nr 4 w domu przy ul. C. 19 w W. Tymczasem postępowanie prowadzone przez organy administracji w latach 90-tych dotyczyło przekwaterowania Aleksandra S. najpierw do pomieszczenia zastępczego Nr 89 w domu przy ul. G. 59/63 w W., a następnie przekwaterowania do pomieszczenia zastępczego Nr 10 w domu przy ul. B. 10 w W. Dlatego też - zdaniem Rzecznika - nie można uznać, iż postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia 22 września 1992 r. o przekwaterowaniu Aleksandra S. do pomieszczenia zastępczego nr 10 w domu przy ul.B. 10 w W. było kontynuacją postępowania wszczętego w 1975 r., nie istniała bowiem w sprawie tożsamość stosunku prawnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się powszechnie, iż zmiana nawet jednego z elementów stosunku prawnego [...], stwarza inną sprawę administracyjną. Nie ulega zaś wątpliwości, iż w badanej sprawie doszło do zmiany przedmiotu stosunku prawnego (postępowanie dotyczyło przekwaterowania do pomieszczenia zastępczego Nr 10 w domu przy ul. B. 10, a nie - jak poprzednio - przekwaterowania do pomieszczenia zastępczego Nr 4 w domu przy ul.C. 19). Nie jest winą obywatela, iż postępowanie wszczęte przed 1 września 1980 r. nie zostało zakończone w przewidzianej przez prawo formie i nie powinien on z tego powodu ponosić negatywnych skutków działania administracji publicznej.

Rzecznik Praw Obywatelskich wyraża w konsekwencji pogląd, iż zaskarżone postanowienie w sposób niedopuszczalny pozbawiło obywatela prawa do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd. Naruszyło ono w sposób rażący obowiązujący w dacie orzekania art. 14 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a także art. 207 § 6 KPA.

Z uwagi na okoliczność, że od chwili uprawomocnienia się zaskarżonego postanowienia upłynął już termin 6 miesięcy, niezbędne jest jednak również wykazanie, że orzeczenie to narusza także interes Rzeczypospolitej Polskiej, o którym mowa w art. 421 § 2 KPC. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich naruszenie interesu Rzeczypospolitej Polskiej jest oczywiste. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem istotne, z punktu widzenia wymiaru sprawiedliwości, zasady wyznaczające zakres państwa prawnego, o którym mowa w art. 1 Przepisów Konstytucyjnych.

Do zasad tych z pewnością należy konstytucyjne prawo obywatela do wymiaru sprawiedliwości (art. 56 ust. 1 Przepisów Konstytucyjnych). W badanej sprawie zaskarżone postanowienie wyłączyło zaś obywatela spod działania wymiaru sprawiedliwości. Naruszone więc zostały wskazane normy konstytucyjne.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

Odrzucając skargę Aleksandra S. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż postępowanie, w wyniku którego wydano zaskarżoną decyzję z 22 września 1992 r. o przekwaterowaniu skarżącego do lokalu przy ulicy B. 10 jest kontynuacją toczących się wcześniej - przed dniem 1 września 1990 r. - postępowań w kolejnych podobnych sprawach, których przedmiotem było przekwaterowanie skarżącego do różnych lokali zastępczych, położonych w różnych częściach miasta. Decyzje te - wskutek różnych okoliczności - nie były następnie realizowane. W 1991 r. podjęto decyzję o przekwaterowaniu skarżącego do lokalu przy ul. G. 59/63. Decyzja ta również została uchylona przez Prezydenta W., a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Dopiero wówczas podjęto decyzję o przekwaterowaniu skarżącego do lokalu przy ul. B. 10, następnie decyzja ta została utrzymana w mocy przez Prezydenta W., zaś skarga Aleksandra S. na tę decyzję została odrzucona postanowieniem NSA, od którego obecnie wniesiono rewizję nadzwyczajną.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Rzecznika Praw Obywatelskich, iż w tego rodzaju sytuacji trudno mówić o jednym i tym samym postępowaniu, toczącym się od kilku lat (i rozpoczętym przed 1 września 1990 r.), którego przedmiot jest nieustannie tożsamy. W istocie rzeczy chodzi tu o szereg kolejnych postępowań, których przedmiotem jest problem przekwaterowania Aleksandra S. do odpowiedniego - w świetle przepisów - lokalu zastępczego. Tymczasem w owych postępowaniach zapadają decyzje o przekwaterowaniu skarżącego do kolejnych lokali zastępczych, o różnym standardzie, wyposażeniu, dostępności i innych cechach. Decyzje te są następnie nie realizowane bądź uchylane, a skarżącemu administracja proponuje kolejne lokale (pomieszczenia), do których zgłasza on merytoryczne zastrzeżenia. Trudno zatem w tej sytuacji przyjąć, iż skoro kolejne postępowania toczą się od lat i nie prowadzą do zakończenia sprawy, jednym z rezultatów tego, że między administracją a skarżącym przez wiele lat nie może dojść do porozumienia miałoby być pozbawienie go prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy zgodności z prawem kolejnej ostatecznej decyzji administracyjnej (która również, jak wynika z akt sprawy, nie została wykonana) przez niezawisły sąd. Możnaby raczej przychylić się do wręcz przeciwnego stanowiska. Skoro kolejne toczące się postępowania i zapadające w nich decyzje nie mogą doprowadzić do pozytywnego i akceptowanego rozwiązania problemu (a nie ulega wątpliwości, że jest to problem dla skarżącego i jego rodziny o podstawowym znaczeniu), kontrola sądowa nad działaniem administracji w tym zakresie i podjętą ostateczną decyzją, a także przesłankami prowadzącymi do jej wykonania powinna być szczególnie wnikliwa i dokładna. Jej celem w ostatecznym rachunku jest bowiem doprowadzenie do uzyskania stanu zgodnego z prawem, z zasadami sprawiedliwości i z poczuciem prawnym społeczeństwa.

Należy również podzielić pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, iż odrzucenie skargi Aleksandra S. w powyższej sytuacji można ocenić jako naruszające interes Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 stycznia 1991 r. (III ARN 41/90) wyraził pogląd, iż tego rodzaju naruszenie występuje z reguły wówczas, gdy jego skutki prowadzą do sprzeczności z zasadą państwa prawnego (art. 1 Konstytucji), bądź z najistotniejszymi treściami, łączącymi się z rozumieniem pojęcia sprawiedliwości. W wyroku z dnia 26 czerwca 1992 r. (III ARN 30/92) Sąd Najwyższy zajął wyraźne stanowisko, że wszelkie wątpliwości co do dopuszczenia w konkretnej sprawie kontroli sądowej nad przestrzeganiem praw obywateli powinny być rozstrzygane na rzecz rozszerzania a nie zwężania granic tej kontroli. Jest to zresztą zasada przyjęta w art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, która została przez Polskę ratyfikowana i w tej sytuacji należy ją traktować na równi ze źródłami polskiego prawa wewnętrznego. W takiej sytuacji - skoro prawo skarżącego do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły sąd zostało zaskarżonym postanowieniem NSA w istotny sposób naruszone - należy podzielić pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich o potrzebie zastosowania przepisu art. 421 § 2 KPC.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd Najwyższy postanowił, jak w sentencji.