descriptionTreść orzeczenia

21.

Wyrok z dnia 29 marca 1994 r.

Sygn. akt III ARN 4/94

W świetle upoważnienia wynikającego z art. 54 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia

24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.). - Rada

Przewodniczący: SSN Janusz Łętowski, Sędziowie SN: Adam Józefowicz (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski, Jadwiga Skibińska-Adamowicz, Andrzej Wróbel,

Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania z rewizji nadzwyczajnej.

Uzasadnienie

Decyzjami Wojewody Katowickiego z dnia 26 listopada 1991 r.[...] i z dnia 26 lutego 1992 r. [...] w sprawie naliczania opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych w 1991 r. - ustalono należne od Zakładów Górniczo Hutniczych

"B." opłaty za wprowadzenie wód dołowych i ścieków bytowo gospodarczych w III i

IV kwartale 1991 r.

Rozpoznając sprawę na skutek odwołania Zakładów Górniczo Hutniczych "B." od powyższych decyzji, Minister Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia 30 września 1992 r. [...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. W związku z treścią odwołania Minister stwierdził, że rozporządzenie stanowiące podstawę prawną decyzji jest aktem wykonawczym do art. 56 ustawy z dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne, a nie jak twierdzi strona odwołująca się-do art. 86 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Ponadto wyjaśnił, że intencją ustawodawcy było zróżnicowanie stawek opłat ze względu na szczególną ochronę wód powierzchniowych tam, gdzie ich zasoby są bardzo małe lub szczególnie zagrożone zanieczyszczeniami. W związku z tym zaskarżone opłaty zostały obliczone prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami wykonawczymi do ustawy.

Na skutek skargi Zakładu Górniczo Hutniczego "B." w B. na powyższą decyzję Ministra Ochrony środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 30 września 1992 r., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lipca 1993 r. [...] uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu II-ej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji poddał jednocześnie ocenie prawnej legalność unormowania, zawartego w §

8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. Nr 37, poz. 295 ze zm.), który stanowi, że "zakłady położone na obszarze województwa katowickiego ponoszą opłaty za ścieki dwukrotnie wyższe niż określone w § 7". Zdaniem Sądu

Administracyjnego przepis art. 56 ust. 2 prawa wodnego nie zawiera upoważnienia dla Rady Ministrów do generalnego różnicowania wysokości opłat według województw w nawiązaniu do stopnia zagrożenia środowiska, a w szczególności do wyodrębnienia województwa katowickiego i ustalenia dla zakładów znajdujących się na jego terenie wyższych opłat za ścieki, niż dla zakładów z pozostałych województw. W związku z tym Sąd Administracyjny uznał, że w/w § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe i jest niezgodny z art. 56 ust. 2 prawa wodnego oraz narusza art. 41 pkt. 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, stwierdzający, że wydawane na podstawie upoważnień ustawowych rozporządzenia powinny mieć charakter wykonawczy do ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny dopatruje się zgodności swojego stanowiska z poglądem wyrażonym przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17 grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91. Z tego względu Sąd ten uznał, że podwyższenie stawek opłat nastąpiło na podstawie przepisu sprzecznego z prawem wodnym

I

Konstytucją RP. Dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I-ej instancji na podstawie art. 207 § 2 pkt 1 k.p.a. i o kosztach orzekł na podstawie art. 208 k.p.a.

Powyższy wyrok zaskarżył Minister Sprawiedliwości .W rewizji nadzwyczajnej zarzucił temu wyrokowi rażące naruszenie § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) oraz art. 41 pkt 8 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na ostateczną decyzję administracyjną z powodu jej niezgodności z prawem nie jest związany granicami skargi (art. 206 k.p.a.). Z tego względu Sądowi Administracyjnemu przysługuje szeroki zakres kontroli podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z punktu widzenia jej zgodności z regulacją ustawową, którą jest związany (art. 62

Przepisów Konstytucyjnych). W sądowej kontroli decyzji administracyjnych mieści się w szczególności kontrola legalności i zgodności z ustawami podustawowych normatywnych aktów wykonawczych. W tych ramach istnieje obowiązek Sądu Administracyjnego badania, czy przepis stanowiący podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego znajduje oparcie w upoważnieniu ustawowym i nie wykracza poza jego zakres oraz czy jest zgodny z normami ustawowymi, regulującymi stosunki prawne, stanowiące przedmiot rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Uprawnienie takie przysługuje Sądowi

Administracyjnemu niezależnie od kompetencji w tym przedmiocie Trybunału Konstytucyjnego, wynikającej z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o

Trybunale Konstytucyjnym (jednolity tekst: Dz. U. z 1991 r., Nr 109, poz. 470). W sprawach, w których jest oczywista lub nie budząca poważniejszych wątpliwości niezgodność przepisu pozaustawowego z ustawą i nie istnieje potrzeba eliminacji z systemu prawnego niezgodnego z ustawą przepisu ze względu na jednostkowy charakter sprawy, Sąd Administracyjny może rozstrzygnąć sam problem zgodności prawa. W sytuacji, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do zgodności prawa, od uznania składu Sądu Administracyjnego zależy, czy zwróci się do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 25 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale

Konstytucyjnym z pytaniem prawnym co do zgodności aktu normatywnego z ustawą w związku z toczącym się postępowaniem przed sądem administracyjnym. W niniejszej sprawie Sąd Administracyjny wybrał pierwsze rozwiązanie podejmując się samodzielnego rozstrzygnięcia problemu zgodności § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r, w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.) z art., 56 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 paśdziernika 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz.

230 ze zm.) z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia grudnia 1991 r. w sprawie U 2/91, podjętego-zdaniem Sądu Administracyjnego-w analogicznej sprawie, dotyczącej opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzenie w nim zmian. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy dotyczące opłat za wprowadzenie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego pozostają w analogicznym związku z wprowadzeniem zanieczyszczeń do wód. Dlatego uznał, że wprowadzone w § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.terytorialne zróżnicowanie wysokości stawek opłaty za korzystanie z wód wykracza poza upoważnienie ustawowe z art. 56 ust. 2 prawa wodnego i narusza art. 41 pkt 8 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

Jednakże-zdaniem Sądu Najwyższego-z poglądem Sądu Administracyjnego nie można zgodzić się. Jak to słusznie podnosi rewizja nadzwyczajna, krytykująca nieprawidłowe zastosowanie prostej analogii w sprawach, które ze względu na przedmiot istotnie różnią się i nie pozostają w [...] związku ze względu na to, że nie mają takich samych istotnych cech wspólnych. Problem zgodności z prawem przepisów, które Sąd Administracyjny uznał za niezgodne ze sobą, odmiennie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 24 sierpnia 1993

r. w sprawie U 1/93 wydanym póśniej niż zaskarżone orzeczenie Sądu Administracyjnego.Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

24 grudnia 1991 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U. Nr 125, poz. 556), mający identyczne brzmienie jak § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. w sprawie opłat za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych (Dz. U z 1988 r., Nr 37, poz. 295 ze zm.), jest zgodny z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 24 paśdziernika

1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) i tym samym nie narusza art.

54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paśdziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), który zastąpił niewłaściwie wskazany Sąd Administracyjny art. 41 pkt 8 Konstytucji RP. Ponadto

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 8 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów nie jest niezgodny z art. 67 ust. 2 cyt. przepisów konstytucyjnych, wbrew odmiennemu poglądowi wyrażonemu przez Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd Najwyższy w pełni podziela poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie U 1/93, uwzględniające całokształt aspektów prawnych, które winny być wzięte pod rozwagę przy wykładni przepisu § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r. i art. 56 ust. 2 pkt 1

Prawa wodnego. W świetle tej wykładni nie może być przyjęte stanowisko Sądu

Administracyjnego negujące uprawnienia Rady Ministrów do terytorialnego różnicowania stawek opłat za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi przez podmioty gospodarcze, działające na określonym obszarze, w zależności od stopnia przyczynienia się do ekologicznego degradowania środowiska naturalnego na tym terenie. Zdaniem Sądu Najwyższego w zawartym w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego upoważnieniu dla Rady Ministrów do ustalenia wysokości opłat za wprowadzenie ścieków do wód i do ziemi mieści się uprawnienie do terytorialnego różnicowania opłat, przeznaczonych na wydatki związane z usuwaniem zanieczyszczeń wód i ziemi oraz ochroną środowiska naturalnego. Ustalenie w § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów dwukrotnie wyższej stawki opłat za odprowadzone ścieki do wód i ziemi przez podmioty gospodarcze działające na terenie województwa katowickiego, od stawek określonych dla podmiotów gospodarczych, położonych na terenach pozostałych województw, znajduje podstawę prawną w delegacji ustawowej zawartej w art. 54 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego i w merytorycznych przesłankach różnicowania opłat, które winny być brane pod uwagę przy ustalaniu prawidłowej wykładni i sensu określonego przepisu. Naczelny Sąd

Administracyjny dokonując oceny zgodności pozaustawowej normy prawa z aktem ustawodawczym nie uwzględnił istotnych przesłanek, które przemawiają za zasadnością terytorialnego zróżnicowania stawek opłat, stanowiących kompensatę strat powodowanych zanieczyszczeniem środowiska naturalnego. W ocenie tej Sąd

Administracyjny pominął stan znacznej degradacji środowiska naturalnego na terenie województwa katowickiego w porównaniu z innymi województwami, zakres przyczynienia się podmiotów gospodarczych do niszczenia środowiska naturalnego, wymagającego zwiększonych wydatków i obciążeń finansowych, niezbędnych na pokrycie kosztów przedsięwzięć koniecznych dla ochrony środowiska. W związku z tym należy uznać za zasadne obciążenie większymi opłatami, przeznaczonymi na

Fundusz Ochrony środowiska i Gospodarki Wodnej, tych podmiotów na terenie województwa katowickiego, które intensywnie przyczyniają się do niszczenia środowiska na tym terenie, aby uzyskać zwiększone środki finansowe na nakłady przeznaczone na ochronę środowiska i odwrócenie degradacji ekologicznej województwa katowickiego. Powyższe względy przemawiają za bezzasadnością stanowiska Sądu Administracyjnego w zakresie uznania "nielegalności" przepisu § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1986 r.

Z powyższych wywodów wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny bezpodstawnie uznał, że przepis § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia

1986 r. wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i jako "nielegalny" nie podlega zastosowaniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy.

Na skutek tego zaskarżony rewizją nadzwyczajną wyrok rażąco narusza prawo, tj. przepisy: § 8 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów i art. 56 ust. 2 pkt 1

Prawa wodnego oraz art. 54 ust. 1 pkt 8 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paśdziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą

Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym a nadto art. 67 ust. 2

Przepisów Konstytucyjnych, utrzymanych w mocy przez art. 77 cyt. Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 paśdziernika 1992 r.

W tym świetle okazuje się, że rewizja nadzwyczajna jest w pełni uzasadniona i z mocy art. 422 § 1 k.p.c. podlega uwzględnieniu. Wobec nierozpoznania przez

Sąd Administracyjny istoty sprawy na właściwej podstawie prawnej, brak jest warunków do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy i istnieje konieczność przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego jej rozpoznania z uwzględnieniem wskazań, wynikających z powyższych wywodów prawnych.

Sąd Najwyższy oddalił wniosek strony skarżącej o zwrot kosztów postępowania wywołanych rewizją nadzwyczajną, gdyż-jak to wyjaśnił już Sąd Najwyższy w uchwale połączonych izb, tj. Izby Cywilnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 kwietnia 1972 r. w sprawie III PZP 8/92 (OSNCP 1973 z. 5 poz. 71) - do postępowania z rewizji nadzwyczajnej nie mają zastosowania na podstawie art. 423

§ 1 k.p.c. przepisy o obowiązku zwrotu kosztów procesu stronie wygrywającej sprawę. Uwzględnienie rewizji nadzwyczajnej nie stanowi nadto o wygraniu sprawy przez stronę zgłaszającą wniosek o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, tym bardziej że nie uwzględniono jej stanowiska zajętego w postępowaniu z rewizji nadzwyczajnej.

Z tych względów Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.