descriptionTreść orzeczenia

Uchwała z dnia 16 października 2009 r.

Sygn. akt I UZP 10/09

Przewodniczący SSN Zbigniew Korzeniowski, Sędziowie SN: Józef Iwulski, Romualda Spyt (sprawozdawca).

Trzyletni okres wynikający z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998

r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227), za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia.

Uzasadnienie

Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi postanowieniem z dnia 26 czerwca 2009 r., na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia następujące zagadnienie prawne: „Czy trzyletni termin z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu czy też od daty wstrzymania wypłaty świadczenia.”

Powyższe zagadnienie wyłoniło się przy rozpoznawaniu apelacji Jerzego G. od wyroku Sądu Okręgowego-Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Sieradzu z dnia 26 września 2008 r. w sprawie z jego odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych-Oddziału w Ł. o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, w której ustalono następujący stan faktyczny. Ubezpieczony Jerzy G. decyzją z dnia 17 grudnia 1997 r. nabył prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy od 18 października 1997 r. na stałe. Decyzją z dnia 7 lutego 2003 r. wstrzymano wypłatę tego świadczenia z uwagi na to, że ubezpieczony nie poddał się badaniu lekarskiemu wyznaczonemu w celu ustalenia uprawnień do renty. Prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Sieradzu z 23 stycznia 2008 r. ubezpieczony został uznany winnym tego, że w okresie od października do grudnia 1997 r. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w postaci świadczenia rentowego udzielił korzyści majątkowej osobie pełniącej funkcję publiczną lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zamian za przyznanie nienależnego świadczenia rentowego oraz w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, działając w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, wprowadził w błąd organ rentowy co do zasadności wypłaty świadczenia w ten sposób, że nie zachował przyjętej procedury ubiegania się o rentę, a w tym w zamian za korzyść majątkową uzyskał zaświadczenie o stanie zdrowia z dnia 6 listopada 1997 r. wystawione przez lekarza bez badania i medycznej dokumentacji źródłowej oraz bez konsultacji lekarskiej i tym samym posiadając świadomość, że uzyskane świadczenie rentowe przyznane zostało w sposób bezprawny, doprowadził Zakład Ubezpieczeń Społecznych-Oddział w Z.W. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w łącznej kwocie 83.605,39 zł.

Ostatecznie na mocy decyzji organu rentowego z dnia 30 czerwca 2008 r. odmówiono ubezpieczonemu prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy za okres od 17 marca 1998 r. do 31 stycznia 2003 r., a także na podstawie kolejnej decyzji z tego dnia zobowiązano go do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń za okres od 1 lutego 2000 r. do 31 stycznia 2003 r. w kwocie 66.126 zł wraz ustawowymi odsetkami od 2 lutego 2000 r. do 20 maja 2008 r., tj. do dnia wydania decyzji ustalającej nadpłatę w kwocie 64.332,56 zł.

W tym stanie faktycznym Sąd Okręgowy uznał, że odwołanie ubezpieczonego od powyższych decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Wychodząc z założenia, że wiąże go w niniejszej sprawie wyrok karny skazujący (art. 11 k.p.c.) i mając go na względzie, Sąd Okręgowy uznał, że renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy jest świadczeniem nienależnie pobranym w rozumieniu art. 138 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, stąd uzasadnione jest żądanie jej zwrotu za okres objęty zaskarżoną decyzją, wraz z odsetkami. Zdaniem Sądu Okręgowego, niezasadny jest zarzut przedawnienia zgłoszony przez ubezpieczonego, albowiem zgodnie z art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. - powoływanej dalej jako ustawa systemowa) należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 10 lat, licząc od dnia uprawomocnienia się decyzji, która te należności ustala.

W apelacji od powyższego wyroku ubezpieczony zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 84 ust. 7 ustawy systemowej, poprzez nieuwzględnienie upływu terminu przedawnienia oraz art. 84 ust. 1 tej ustawy związku z art. 120 k.c., poprzez zobowiązanie ubezpieczonego do zapłaty odsetek za zwłokę od 2 lutego 2002 r. do 20 maja 2008 r., mimo że roszczenie o jej zapłatę powstaje dopiero w dacie uprawomocnienia się decyzji o zwrocie świadczenia oraz naruszenie prawa procesowego polegające na błędzie w ustaleniach faktycznych w wyniku przyjęcia, że ubezpieczony jest zobowiązany do zwrotu kwoty 66.126,77 zł z tytułu nienależnego świadczenia i kwoty 64.332,56 zł z tytułu odsetek, mimo że z wyroku karnego wynika, że ubezpieczony doprowadził organ rentowy do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w łącznej kwocie 83.605,39 zł, a ponadto na skutek niedostrzeżenia, że ubezpieczony w okresie objętym wyrokiem miał prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Ponadto, z ostrożności procesowej, apelujący podniósł zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 ustawy systemowej, poprzez zobowiązanie do zwrotu odsetek od 2 lutego 2002 r. do 20 maja 2008 r., pomimo że roszczenie uległo przedawnieniu za okres dłuższy niż 3 lata oraz naruszenie art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, z którego wynika, że zwrotu nienależnego świadczenia można dochodzić za okres 3 lat od wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd Apelacyjny rozpoznając powyższą apelację stwierdził, że wątpliwości budzi kwestia terminu, w jakim organ rentowy może żądać zwrotu nienależnego świadczenia, a mianowicie to czy okres 3 lat wstecz należy liczyć od daty wstrzymania wypłaty świadczenia, czy też od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia. Ustawodawca kwestii tej wyraźnie nie sprecyzował ani w art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej, ani w art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, jak również zagadnienie to nie zostało wyjaśnione w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Jedynie w piśmiennictwie zajęto stanowisko, że okres 12 miesięcy i okres 3 lat wymieniony w art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej liczyć należy od daty wstrzymania świadczenia (K. Antonów: Ustawa o emeryturach i rentach z ubezpieczeń społecznych, 2007r., s. 463). Sąd Apelacyjny podkreślił, że powyższy problem prawny - wbrew zarzutom apelacji - rozpatrywać należy na gruncie przepisu art. 138 ustawy emerytalnej, z uwagi na treść art. 84 ust. 5 ustawy systemowej. Stwierdził, że wątpliwości powstają w sytuacji, kiedy data wstrzymania świadczenia nie jest jednocześnie datą żądania zwrotu nienależnego świadczenia, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Odwołał się do treści art. 138 ust. 5 ustawy emerytalnej i wskazał, że gdyby przyjąć, że stanowi on integralną część przepisu art. 138 ust. 4 i jego kontynuację, to okres 3 lat z art. 138 ust. 4 należałoby liczyć od decyzji o zwrocie nienależnego świadczenia. Jednocześnie analogiczne rozwiązanie zawarte w art. 84 ustawy systemowej również nie daje żadnych wskazówek interpretacyjnych, bowiem i tu kwestia ta nie została dostatecznie sprecyzowania przez ustawodawcę. Sąd Apelacyjny wywiódł, że z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 2008 r., I UK 154/08, pośrednio może wynikać reguła, że omawiane terminy liczyć należy od daty wydania decyzji o zwrocie świadczenia, a żądanie zwrotu staje się wymagalne od daty doręczenia tej decyzji. Jednakże taka koncepcja powoduje, że w niniejszej sprawie, ze względu na datę wstrzymania świadczenia niepokrywającą się z datą wydania decyzji o zwrocie, na co złożyły się przedstawione okoliczności faktyczne, oznaczałaby, iż nie ma możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, w analogicznych sprawach nie jest możliwe dochodzenie takich roszczeń przed datą uprawomocnienia się wyroku karnego skazującego z uwagi na brak dowodów w zakresie popełnienia przestępstwa i decyzja o zwrocie świadczeń zapaść może dopiero po uprawomocnieniu się wyroku.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

W myśl art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej nie można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń za okres dłuższy niż 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia zawiadomiła organ rentowy o zajściu okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń albo wstrzymanie wypłaty świadczeń w całości lub w części, a mimo to świadczenia były jej nadal wypłacane, w pozostałych zaś wypadkach - za okres dłuższy niż 3 lata, z zastrzeżeniem ust. 5. Powyższa regulacja odpowiada treści uprzednio obowiązującego (przed 1 stycznia 1999 r.) art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 40, poz. 267 ze zm.), jak również ma analogiczne brzmienie w stosunku do art. 84 ust. 3 ustawy systemowej. W istocie ani art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej, ani także art. 80 i 81 ustawy z dnia 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz.U. Nr 3, poz. 6 ze zm.), który regulował podobną instytucję przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, nie precyzują, w jakim przedziale czasowym należy umieścić okres 12 miesięcy oraz okres 3 lat (przed wstrzymaniem świadczenia czy przed wydaniem decyzji stwierdzającej pobranie nienależnych świadczeń i zobowiązującej do ich zwrotu). Kwestia ta była poruszana przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r., I UK 154/08 (Monitor Prawa Pracy 2009 nr 4, poz. 208), gdzie wyrażono pogląd, że zasady określające zwrot nienależnego świadczenia ze względu na upływ czasu (dawność, w tym znaczeniu potocznie przedawnienie) wskazane są w art. 138 ust. 4 i 5 ustawy emerytalnej (zasadniczo za okres nie dłuższy niż 3 lata od „żądania zwrotu", czyli wydania decyzji w tym przedmiocie), które nie zostało jednak uzasadnione, jako że przedstawiana w niniejszym pytaniu kwestia nie była przedmiotem sporu w tej sprawie, a także w wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r., I UK 145/07 (OSNP 2009 nr 1-2, poz. 28), w którym stwierdza się, że zgodnie z art. 84 ust. 3 ustawy systemowej zwrotu nienależnych świadczeń można żądać za okres nie dłuższy niż 3 lata od daty wydania i doręczenia ubezpieczonemu określonej decyzji, również bez pogłębionej argumentacji.

Nie można nie dostrzec, że ustawodawca w ust. 4 art. 138 ustawy emerytalnej (inaczej niż w ust. 5 tego artykułu) wyraźnie nie określił, gdzie należy poszukiwać okresu 12 miesięcy lub 3 lat, a więc nie sprecyzował sposobu ich obliczania. Stąd też Sąd Apelacyjny powziął przedstawione wyżej wątpliwości, uznając, że okresy te liczyć można wstecz albo od daty decyzji zobowiązującej do zwrotu świadczenia, albo od decyzji wstrzymującej świadczenie. Nie ulega wątpliwości, że unormowanie art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej nie jest instytucją przedawnienia w rozumieniu art. 117⁶ § 1 k.c. Wynika to stąd, że zgodnie z art. 120 k.c. przedawnienie związane jest z wymagalnością roszczenia, a więc dopiero jego wymagalność sprawia, że rozpoczyna się bieg terminu przedawnienia. „Żądanie zwrotu" nienależnie pobranego świadczenia następuje przez doręczenie decyzji w tym przedmiocie, stąd, przyjąć należy, że staje się ono wymagalne w tym momencie, a nie w czasie spełniania świadczeń (por. wyrok z dnia 16 grudnia 2008 r., I UK 154/08). W przypadku zaś ograniczenia możliwości dochodzenia zwrotu świadczeń nienależnie pobranych do kwot za okres nie dłuższy niż 12 miesięcy lub niż 3 lata - ograniczenie to dotyczy okresu sprzed wymagalności roszczenia. W związku z powyższym w istocie można mieć wątpliwości czy omawiana regulacja bazuje na koncepcji zbliżonej do przedawnienia, czy też ustawodawca miał na myśli nie ograniczenie możliwości dochodzenia roszczenia z uwagi na upływ czasu, lecz ograniczenie kwotowe - do kwoty równej świadczeniu za 12 miesięcy lub za 3 lata. To drugie stanowisko mogłoby wynikać z takiego odczytania art. 138 ust. 4, z którego wynika, że mowa w nim o „zwrocie kwot nienależnie pobranych za określony okres”. Rezygnacja z formy negacji użytej przez ustawodawcę: „nie można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń za okres dłuższy niż 12 miesięcy lub 3 lata”, mogłaby prowadzić do sformułowania zdania: „można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń za okres 12 miesięcy lub 3 lata”. Mogłoby to prowadzić do wniosku, że chodzi o maksymalną wysokość zwrotu równą wysokości świadczeń pobieranych przez okres 12 miesięcy lub 3 lat, a nie o sam okres 12 miesięcy czy 3 lat, który niekoniecznie pokrywać musi się z pobieraniem świadczeń (tak jak w niniejszej sprawie), a rozumiany wyłącznie jako upływ czasu. Na słabość tej koncepcji wskazuje jednak odwołanie się do treści art. 84 ust. 3 ustawy systemowej, z której wynika, że „nie można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres dłuższy niż ostatnie 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia zawiadomiła organ wypłacający świadczenia o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia były nadal wypłacane, a w pozostałych przypadkach - za okres dłuższy niż ostatnie 3 lata.” W przepisie tym jest zatem mowa o okresie „ostatnich 12 miesięcy” lub „ostatnich 3 lat”, tym samym koncepcja, że chodzi w nim o wskazanie jedynie maksymalnej wysokości zwrotu nienależnie pobranych świadczeń równej kwotom świadczeń pobieranych przez wskazany okres, jest niemożliwa do zaakceptowania. Ustalając wzajemny stosunek przepisów art. 138 ustawy emerytalnej i art. 84 ustawy systemowej, przy uwzględnieniu zakresu podmiotowego i przedmiotowego obu powoływanych ustaw, uznać należy, że pierwszy stanowi lex specialis w stosunku do drugiego, bowiem art. 84 ustawy systemowej dotyczy ogólnie zasad zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych, a art. 138 ustawy emerytalnej świadczeń z tej ustawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 maja 2004 r., II UK 385/03, OSNP 2005 nr 2, poz.25). Jednakże z tej relacji nie wynika tak radykalnie odrębne (inne, szczególne) unormowanie w zakresie możliwości dochodzenia nienależnie pobranych świadczeń w ustawie emerytalnej, gdyż w treści normatywnej obu tych przepisów nie sposób nie dostrzec zasadniczego podobieństwa, nasuwającego wniosek, że kwestie te uregulowane zostały w taki sam sposób. Ponadto z aksjologicznego punktu widzenia nie ma racjonalnych argumentów, aby uznać, że nienależnie pobrane świadczenia z ustawy emerytalnej są inaczej traktowane niż takie same świadczenia z innych ustaw (np. z ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 267 ze zm.) w zakresie możliwości żądania ich zwrotu. Zatem treść art. 84 ust. 3 ustawy systemowej stanowi wskazówkę interpretacyjną dla wykładni art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej, z której wynika, że chodzi nie o wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, lecz o okres (liczony wstecz), za który można żądać zwrotu. Jednocześnie wskazówka ta pozwala na stwierdzenie, że także w przepisie art. 138 ust. 4 ustawy emerytalnej chodzi o okresy ostatnich 12 miesięcy i ostatnich 3 lat. Do podobnego wniosku prowadzi porównanie ust. 4 z ust. 5 art. 138, co do którego nie ma również wątpliwości, że wskazuje konkretne okresy (również liczone wstecz), a nie wysokość (kwotę) zwrotu. Z jego treści wynika, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń w związku z osiągnięciem przychodów, o których mowa w art. 104 ust. 1, podlegają zwrotowi za okres nie dłuższy niż 1 rok kalendarzowy poprzedzający rok, w którym wydano decyzję o rozliczeniu świadczenia, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie powiadomiła organ rentowy o osiągnięciu przychodu, w pozostałych zaś przypadkach - za okres nie dłuższy niż 3 lata kalendarzowe poprzedzające rok wydania tej decyzji. Co więcej, redakcja norm zawartych w ust. 4 i 5 art. 138 wyraźnie wskazuje, że ust. 4 stanowi zasadę ogólną, a ust. 5 wyjątek od tej zasady. W obu tych przepisach wskazane są okresy 12 miesięcy (1 rok) i 3 lat, więc odrębność regulacji musi dotyczyć innej kwestii. W art. 138 ust. 5 wymienione w nim okresy nie zostały powiązane z decyzją zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Wynika to stąd, że - chociaż zgodne z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 22 lipca 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad zawieszania lub zmniejszania emerytury i renty (Dz.U. Nr 58, poz. 290 ze zm.), zachowującego swoją moc stosownie do art. 194 ustawy emerytalnej - w decyzji rozliczającej świadczenie ustala się także kwotę różnicy między należną a wypłaconą kwotą świadczeń, która podlega zwrotowi, to jednak w myśl jego § 9 ust. 2 organ rentowy może dochodzić zwrotu świadczeń dopiero wtedy, kiedy emeryt lub rencista nie dokona wpłaty, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, w zakreślonym terminie. Zatem decyzja rozliczająca świadczenie nie jest decyzją zobowiązującą do zwrotu świadczeń, lecz jedynie ustala kwotę różnicy między należną a wypłaconą kwotą świadczeń. Można więc twierdzić, że w decyzji tej ujawniony zostaje fakt nadpłaty, która w przyszłości - wobec braku stosownej wpłaty na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych - może stanowić podstawę do wydania kolejnej decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia. Tak więc w tym przepisie ustawodawca za decydujący przyjął moment ujawnienia w decyzji rozliczającej, że istnieje nadpłata świadczenia (ujawnienia nienależnie pobranego świadczenia) i w takim znaczeniu przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w ust. 4. Oznacza to, że w ust. 4 wskazano inną cezurę, od której należy liczyć (wstecz) okres ostatnich 12 miesięcy lub ostatnich 3 lat i nie stanowi jej ujawnienie faktu pobrania nienależnego świadczenia. Pozostaje zatem do rozstrzygnięcia, jaka jest ogólna zasada w tym zakresie, a konkretnie rozważeniu podlega to czy okres ostatnich 12 miesięcy czy ostatnich 3 lat liczyć należy wstecz od daty wstrzymania świadczenia, czy od daty żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Omawiane okresy stanowią część regulacji instytucji zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a więc zostały niejako w naturalny sposób powiązane z żądaniem zwrotu. Przyjęcie braku tej więzi musiałoby wynikać z wyraźnego wskazania przez ustawodawcę innego momentu niż żądanie zwrotu, tak jak to ma miejsce w art. 138 ust. 5 ustawy emerytalnej (o czym mowa wyżej). Skoro wskazania takiego brak, to uprawniony jest wniosek, że okres 12 miesięcy lub 3 lat to okres bezpośrednio poprzedzający żądanie zwrotu.

Argumentacja Sądu Apelacyjnego odnosząca się do pozbawienia możliwości dochodzenia zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w całości (tak jak w przedstawionym stanie faktycznym) czy w części, w sytuacji, kiedy wstrzymanie wypłaty świadczenia nie pokrywa się z żądaniem zwrotu świadczeń, nie może być uznana za wystarczającą dla przyjęcia, że okres 12 miesięcy lub 3 lat liczyć należy od daty wstrzymania świadczenia. Zasada przedawniania się roszczeń majątkowych (także zasadnych) w samym swoim założeniu opiera się na niemożności ich dochodzenia z uwagi na upływ czasu. Jeśli zatem ustawodawca zdecydował się na instytucję podobną, opierającą się na tym samym założeniu, to oznacza, iż jego wolą była niemożność dochodzenia zwrotu świadczeń z uwagi na ich „dawność”.

Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że: trzyletni okres wynikający z art. 138 ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), za który organ rentowy może żądać zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, należy liczyć od daty wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu tego świadczenia. Z tych przyczyn Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji uchwały.