descriptionTreść orzeczenia

Sygn. akt 56/4/A/2008

Wyrok w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 6 maja 2008 r.

Sygn. akt K 18/05*

* Sentencja została ogłoszona dnia 14 maja 2008 r. w Dz. U. Nr 82, poz. 503.

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz – przewodniczący

Zbigniew Cieślak – sprawozdawca

Marian Grzybowski

Marek Kotlinowski

Bohdan Zdziennicki,

protokolant: Krzysztof Zalecki,

Orzeka

1. Art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, Nr 191, poz. 1412, Nr 245, poz. 1775 i Nr 249, poz. 1825 oraz z 2007 r. Nr 109, poz. 747) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2. Art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, Nr 99, poz. 1001 i Nr 273, poz. 2703, z 2005 r. Nr 64, poz. 565, Nr 94, poz. 788, Nr 164, poz. 1366, Nr 179, poz. 1487 i Nr 180, poz. 1493, z 2006 r. Nr 144, poz. 1043, Nr 186, poz. 1380, Nr 249, poz. 1831 i Nr 251, poz. 1844 oraz z 2007 r. Nr 35, poz. 219, Nr 36, poz. 226, Nr 48, poz. 320, Nr 120, poz. 818 i Nr 209, poz. 1519) jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Ponadto postanawia:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na zbędność wydania wyroku.

Uzasadnienie

I

1. Krajowa Rada Izb Rolniczych 18 marca 2005 r. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności:

1) art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431, ze zm.; dalej: u.p.r.) z art. 2 Konstytucji,

2) art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.; dalej: u.p.s.) z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji,

3) art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.; dalej: u.ś.r.) z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu wnioskodawca stwierdził, że skarżone przepisy, ustalające wysokość przeciętnej kwoty dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z jednego hektara przeliczeniowego, naruszają zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez wprowadzenie do tego wyliczenia trzech różnych kwot dochodu, co narusza zasadę przyzwoitej legislacji, w szczególności obowiązku stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli. Skarżone przepisy pozostają ponadto w sprzeczności z nakazem określoności przepisów prawa, jak również z teorią racjonalnego ustawodawcy, gdyż nie posługują się kategorią pojęciową w sposób jednoznaczny, konsekwentny i jednolity. Zdaniem wnioskodawcy, przepisy te wskazują na dowolność ustawodawcy w zakresie kształtowania treści obowiązujących norm prawnych i traktowanie ich jako instrumentu do osiągania dowolnie wyznaczonych celów. Skarżone przepisy uniemożliwiają adresatom tych norm kształtowanie ich stosunków życiowych w oparciu o obowiązujące prawo, co zdaniem wnioskodawcy, narusza zasadę pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W ocenie wnioskodawcy, zaskarżone przepisy stanowią przejaw naruszenia przez ustawodawcę jego swobody w zakresie kształtowania treści obwiązującego prawa oraz instrumentalnego jego traktowania. Wnioskodawca kwestionuje arbitralne i swobodne, jego zdaniem, posługiwanie się przez ustawodawcę podstawami ustalenia prawa do pomocy dla osób osiągających niskie dochody. Prowadzi to do sytuacji, gdy rzeczywista sytuacja osoby potrzebującej nie koresponduje z ustawowo określoną kwotą jej dochodu.

Wnioskodawca podniósł ponadto, że skarżone przepisy naruszają zasadę równości wobec prawa, gdyż w różny sposób traktują podmioty znajdujące się w obrębie określonej kategorii, charakteryzującej się daną cechą istotną. Przyjęty za kryterium sposób uzyskiwania dochodu prowadzi do wyodrębnienia kategorii podmiotów, w stosunku do których przyznanie pomocy państwa jest uzależnione nie od wysokości, ale źródła dochodu. Zdaniem wnioskodawcy, wskazana metoda ustalania dochodu ma charakter nieproporcjonalny i nierelewantny, gdyż nie pozostaje w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów u.p.s., pozbawiając pomocy osoby faktycznie jej potrzebujące.

2. W piśmie z 8 grudnia 2005 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Stwierdził, że przepisy art. 18 u.p.r., art. 8 ust. 9 u.p.s. oraz art. 5 ust. 8 u.ś.r. są zgodne z art. 2 Konstytucji oraz że art. 8 ust. 9 u.p.s. i art. 5 ust. 8 u.ś.r. są zgodne z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji.

Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca był uprawniony – w ramach przysługującej mu swobody stanowienia prawa – do odrębnego określenia sposobu obliczenia dochodu osób utrzymujących się z pracy w gospodarstwie rolnym dla celów, o których mowa w poszczególnych ustawach. Wolą ustawodawcy było przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych, a także pomocy społecznej tylko takim osobom, które spełniają określone w tych ustawach warunki. Tym samym przyjęcie w u.p.s. kwoty – stanowiącej dochód z 1 ha przeliczeniowego – a więc w inny sposób niż to czyni u.ś.r., nie narusza zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji, Prokurator Generalny wskazał na brak wspólnej cechy relewantnej adresatów skarżonych przepisów. Regulują one różne kwestie, wobec czego należałoby raczej rozstrzygać w oparciu o zasadę równości w odniesieniu do osób, których dotyczy dana ustawa. Prokurator Generalny wskazuje, że skoro w ramach danego uregulowania ustawodawca nie dopuścił się dyskryminacji kogokolwiek, brak podstaw do uznania, że została naruszona zasada równości.

3. Pismem z 23 lutego 2006 r. w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej stanowisko zajął Marszałek Sejmu. Wniósł o uznanie, że art. 18 u.p.r. jest zgodny z art. 2 Konstytucji, art. 8 ust. 9 u.p.s. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji, oraz o umorzenie postępowania zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 5 ust. 8 u.ś.r. z art. 2 i art. 32 Konstytucji.

Marszałek Sejmu nie dostrzegł naruszenia zasady przyzwoitej legislacji, wskazując, że argumenty wniosku skupiają się raczej na celowości wprowadzonych przez ustawodawcę rozwiązań, nie uwzględniając autonomii regulacyjnej parlamentu, która znajduje oparcie w zasadzie podziału władz. Zdaniem Marszałka Sejmu, nie ma podstaw do ingerencji, gdy ustawodawca wybrał jeden z konstytucyjnie możliwych wariantów unormowania danej kwestii. Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Marszałek Sejmu przypomniał, że ustawodawca ma prawo do nadawania szczególnego znaczenia wykorzystywanym w tekście aktu prawnego pojęciom pod warunkiem, że mają one swoje naturalne znaczenie nadane przez zasady języka polskiego, a ponadto powinien precyzyjnie wyjaśnić, jakie znaczenie nadał pojęciu, którym się posługuje.

W dniu 29 grudnia 2005 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260), ujednolicająca kwoty dochodu z 1 ha przeliczeniowego w gospodarstwie rolnym przyjęte dla potrzeb ustawy o podatku rolnym oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego celowe stało się, zdaniem Marszałka Sejmu, umorzenie postępowania ze względu na utratę mocy obowiązującej przez zakwestionowany art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

II

Na rozprawie stawili się przedstawiciele uczestników postępowania: pełnomocnicy wnioskodawcy, Sejmu i Prokuratora Generalnego. Podtrzymali oni stanowiska zajęte w pismach procesowych przesłanych do Trybunału. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego zmodyfikował pisemne stanowisko w ten sposób, że wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zbadania zgodności art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych z art. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji, ze względu na utratę mocy obowiązującej skarżonego przepisu.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje

1. Ze względu na zmiany legislacyjne, które miały miejsce od momentu złożenia wniosku, niezbędna jest identyfikacja zakresu przedmiotowego przepisów poddanych kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260) utracił moc obowiązującą objęty wnioskiem przepis art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm.; dalej: u.ś.r.) w jego dotychczasowym brzmieniu, co sprawia, że zachodzi przesłanka zbędności orzekania, o której stanowi art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). „Osiągnięty został bowiem podstawowy cel, będący także celem skarżących, polegający na wyeliminowaniu z porządku prawnego stanu niezgodności z Konstytucją” (postanowienie TK z 3 października 2001 r., sygn. SK 3/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 218, s. 1115). Z tego względu, postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu, z powodu zbędności wydania wyroku. Przedmiotem kontroli pozostaje art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, ze zm.; dalej: u.p.r.) oraz art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.; dalej: u.p.s.).

2. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w oparciu o art. 2 Konstytucji, a w szczególności zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę przyzwoitej legislacji, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. „Punktem wyjścia dla jego orzeczeń jest zawsze założenie racjonalnego działania ustawodawcy i domniemanie zgodności ustaw z Konstytucją. Jeżeli jednak Konstytucja nakłada na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnego z wymaganiami o tak generalnym charakterze, jak demokratyczne państwo prawne czy zaufanie obywatela do państwa, to nakazuje to Trybunałowi Konstytucyjnemu interweniować w tych wszystkich przypadkach, gdy ustawodawca przekroczy zakres swej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie wspomnianych klauzul konstytucyjnych stanie się ewidentne” (wyrok z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K. 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29).

Sformułowane we wniosku zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji, w tym przede wszystkim zasad prawidłowej legislacji i wynikającego z nich obowiązku tworzenia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli oraz zasady określoności przepisów prawa, odnoszą się w rzeczywistości do dyrektywy konsekwentności języka prawodawcy, o której mowa w § 10 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W jej rozumieniu do oznaczenia jednakowych pojęć powinno się używać jednakowych określeń. Zasadę tą stosuje się w ramach poszczególnych aktów, w ramach określonych dziedzin lub, o ile jest to możliwe i celowe, w ramach całego systemu prawa (zob. Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, red. J. Warylewski, Warszawa 2003, s. 89). Uznanie obowiązku prawodawcy do jednolitego ukształtowania przepisów u.p.s. i u.p.r., w zakresie dotyczącym sposobu wyliczania dochodu z działalności rolniczej, uzależnione jest od przyjęcia, że ustawy te tworzą pewien uzupełniający się zespół regulacji. Dochowanie konsekwencji terminologicznej i pojęciowej powinno bowiem dotyczyć poszczególnych aktów jedynie, jeśli stanowią one zamkniętą całość (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 48). Należy wskazać, że zgodnie z art. 1 u.p.r., ustawa ta reguluje obowiązek podatkowy, któremu podlegają grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza. Natomiast celem u.p.s., jest zgodnie z art. 2 tej ustawy, umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ustawy te w żadnym razie nie mogą zostać uznane za zespół regulacji, gdyż służą one realizacji odmiennych zadań publicznych. Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że ustawodawca powinien był w jednolity sposób określić kryteria dochodowe w u.p.r. oraz u.p.s. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się naruszenia art. 2 Konstytucji przez skarżone przepisy.

3. Pomoc społeczna, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc ta ma na celu wsparcie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Otrzymanie świadczenia pieniężnego od państwa uwarunkowane jest wystąpieniem jednej z przesłanek, o których mowa w art. 7 u.p.s. Chodzi tu o: ubóstwo, sieroctwo, bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę, przemoc w rodzinie, potrzebę ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudność w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudność w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizm lub narkomanię, zdarzenia losowe i sytuacje kryzysowe oraz klęski żywiołowe lub ekologiczne. Prawo do świadczeń pieniężnych, o czym mowa w art. 8 u.p.s., uzależnione jest ponadto od wysokości dochodu uzyskiwanego przez osobę lub rodzinę pozostającą w sytuacji życiowej uzasadniającej udzielenie pomocy społecznej.

Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy postanowienia kwestionowanego przez wnioskodawcę art. 8 ust. 9 u.p.s. prowadzą do zróżnicowania podmiotów mających istotne cechy wspólne, ze względu na źródło uzyskiwania dochodu, w sposób naruszający art. 32 Konstytucji. W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. wyrok TK z 19 grudnia 2007 r., sygn. K 52/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 159). Zasada ta jest więc realizowana, „gdy organy stosujące prawo podejmują rozstrzygnięcia na podstawie norm prawnych bez względu na jednostkowe cechy adresatów z punktu widzenia treści norm” (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 75). W wyroku z 3 października 2006 r. (sygn. K 30/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 119) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 32 Konstytucji nakazuje równo traktować podmioty wykazujące takie same cechy istotne w wypadku przyznawania określonego dobra. Niezbędne jest przy tym wskazanie cechy wspólnej wszystkich uprawnionych. Jej ustalenie powinno być oparte o „cel i ogólną treść przepisów, w których zawarte są kontrolowane normy” (J. Oniszczuk, Równość – najpierwsza z zasad i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2004, s. 42).

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w niniejszej sprawie należało przede wszystkim rozważyć, czy postanowienia kwestionowanych przepisów prowadzą lub mogą prowadzić do zróżnicowania podmiotów mających istotne (relewantne) cechy wspólne, w sytuacji wymagającej ich równego traktowania przez ustawodawcę. Cechą relewantną, decydującą o podobieństwie grupy podmiotów z u.p.s., jest pozostawanie w trudnej sytuacji życiowej, której dane osoby nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W świetle art. 8 ust. 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwot określonych w ustawie (z wyjątkiem osób, o których mowa w art. 7 pkt 1, które uzyskują pomoc państwa niezależnie od wysokości uzyskiwanego dochodu). Przy czym za dochód – zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 – uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w razie utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Ustawodawca określił sposób liczenia tego dochodu w art. 8 ust. 5-13 u.p.s., przyjmując przy tym, że dochody z pozarolniczej działalności gospodarczej i z hektarów przeliczeniowych oraz z innych źródeł się sumuje. Naruszenie zasady równości występuje jedynie wówczas, gdy norma prawna odmiennie traktuje adresatów, którzy odznaczają się tą samą cechą wspólną. W niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że osoby pozostające w trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art. 7 u.p.s. traktowane są przez ustawodawcę w taki sam sposób, a więc bez uprzywilejowania czy dyskryminacji, a tym samym nie dopatrzył się naruszenia art. 32 Konstytucji.

Odnosząc się do zarzutów wniosku, w zakresie dotyczącym zróżnicowania w u.ś.r. oraz u.p.s. sytuacji osób utrzymujących się z działalności rolniczej, prowadzącego w odczuciu wnioskodawcy do naruszenia art. 32 Konstytucji, Trybunał wskazał na nieaktualność tych argumentów, ze względu na wejście w życie ustawy z 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, zmieniającej art. 5 ust. 8 u.ś.r. Poza zakresem rozważań w rozpoznawanej sprawie pozostaje natomiast kwestia zgodności kwestionowanych przepisów z zasadą prawidłowej legislacji, w ich brzmieniu w dniu wydania wyroku. Znowelizowany art. 5 ust. 8 u.ś.r. przyjmuje, że z 1 hektara przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 u.p.r., wprowadzając odrębny od art. 8 ust. 9 u.p.s. sposób określania wysokości dochodu z 1 hektara przeliczeniowego.

Trybunał Konstytucyjny odniósł się również do zarzutów wnioskodawcy, jakoby przyznanie pomocy państwa było w rzeczywistości uzależnione nie od wysokości, ale źródła dochodu, co narusza art. 32 Konstytucji. Przyjęcie w art. 8 ust. 9 u.p.s. 1 hektara przeliczeniowego w oparciu o apriorycznie określoną wysokość dla określania dochodu z działalności rolniczej nie prowadzi do zróżnicowania sytuacji grupy podmiotów podobnych. Grupą relewantną są bowiem w tym zakresie osoby utrzymujące się z działalności rolniczej, które w ramach u.p.s., traktowane są w sposób jednolity, i nie może być mowy o sytuacji uprzywilejowania któregoś z adresatów tych norm. Skarżony przepis mieści się więc w granicach swobody regulacyjnej ustawodawcy wyznaczanej treścią norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Należy pamiętać, że „stanowienie prawa, a więc także wybór najwłaściwszych wariantów legislacyjnych, jest rolą parlamentu. Trybunał Konstytucyjny jest powołany jedynie do badania, czy parlament nie narusza przy tym norm, zasad i wartości ustanowionych w Konstytucji. Trybunał nie jest natomiast właściwy do oceny słuszności czy celowości działań ustawodawcy, bo pozostaje to w ramach politycznej swobody działań parlamentu, za które ponosi on odpowiedzialność przed elektoratem” (orzeczenie TK z 18 października 1994 r., sygn. K. 2/94, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36, s. 51). Wybór sposobu określania dochodu z działalności rolniczej, należy wyłącznie do ustawodawcy, który ograniczony jest m.in. treścią zasad konstytucyjnych, w tym wskazaną przez wnioskodawcę zasadą równości.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Zdanie odrębne

Sędziego Trybunału Konstytucyjnego Teresy Liszcz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 maja 2008 r., sygn. akt K 18/05

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 maja 2008 r., w części, w jakiej uznaje on za zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji przepis art. 8 ust. 9 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.).

Uzasadnienie

Zarzuty wniosku dotyczą sposobu ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Kwestię tę regulują obecnie przepisy dwóch ustaw: ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 1993 r. Nr 94, poz. 431, ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Z mocy art. 18 ustawy o podatku rolnym, wysokość przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym z 1 ha przeliczeniowego dla celu obliczenia podatku rolnego ustala corocznie GUS na podstawie danych statystycznych i ogłasza ją Prezes GUS w Monitorze Polskim. W roku 2006 wynosiła ona 1898 zł rocznie, co w przeliczeniu na miesiąc daje kwotę 158,17 zł (zob. obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 września 2007 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2006 r.; M. P. z 2007 r. Nr 66, poz. 738). Natomiast przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, dla celów udzielania świadczeń z pomocy społecznej, przyjmuje apriorycznie, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 194 zł miesięcznie. Obecnie, na podstawie § 1 pkt 2 lit. e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), kwota ta wynosi 207 zł.

Wnioskodawca – moim zdaniem słusznie – zarzuca, że taka regulacja, przez wprowadzenie dwóch (a w momencie składania wniosku, przed zmianą ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. Nr 228, poz. 2255, ze zm., ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, Dz. U. Nr 267, poz. 2260, trzech) sposobów ustalania dochodowości gospodarstwa rolnego, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, w szczególności zasadę przyzwoitej legislacji, wyprowadzoną z art. 2 Konstytucji.

Z tych dwóch zaskarżonych przepisów wcześniejszy, zawarty w ustawie o podatku rolnym, odsyła przy ustalaniu dochodu do względnie obiektywnych kryteriów, jakimi są dane statystyczne. Natomiast drugi, występujący w ustawie o pomocy społecznej, ustala kwotę dochodu całkowicie arbitralnie. Z materiałów sprawy nie wynika wprost, co było podstawą przyjęcia takiej właśnie wysokości dochodu z hektara przeliczeniowego. Jedynie zawarte w nich stanowisko rządu wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (druk nr 376) z 21 kwietnia 2006 r., pozwala wnioskować, że jest ona wynikiem kalkulacji finansowej kosztów pomocy społecznej dla rolników i ich rodzin przy określonym progu dochodowości, jako warunku brzegowym udzielania świadczeń pomocowych. Wskazuje na to fakt, że jedynym uzasadnieniem negatywnego stanowiska rządu wobec poselskiego projektu zmiany ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie w niej takiej samej wysokości dochodu z hektara przeliczeniowego, jaka jest przyjęta w ustawie o podatku rolnym, są przedstawione skutki finansowe tej zmiany dla budżetu państwa.

Nie zgadzam się ze stanowiskiem większości składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego, że ustawodawca, w ramach pozostawionej przez ustrojodawcę autonomii decyzyjnej, ma prawo ustalić inne kwoty dochodów z tego samego źródła, w różnych ustawach, realizujących różne cele. W tym przypadku nie chodzi bowiem o sprawy natury techniczno-legislacyjnej, np. o określenie zakresu obowiązywania ustawy, kiedy to można tworzyć definicje ustawowe określonych pojęć na użytek konkretnej ustawy, różne w różnych aktach prawnych. W niniejszej sprawie chodzi o realny (chociaż przeciętny) dochód z tego samego gospodarstwa rolnego za ten sam okres, ustalany w relacji do tzw. hektara przeliczeniowego. Wielkość tego dochodu w określonym przedziale czasowym, w szczególności w ciągu roku, jest tylko jedna. Ten dochód jest źródłem utrzymania rolnika lub rodziny „rolniczej”; on jest podstawą obliczenia rolniczego podatku rolnego i powinien być – moim zdaniem – miarodajny również dla ustalania przesłanek nabycia i wysokości świadczeń socjalnych (z pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych, świadczeń z tytułu bezrobocia) oraz brany pod uwagę we wszelkich sprawach, dla rozstrzygnięcia których ma znaczenie wielkość uzyskiwanych dochodów, na przykład przy ubieganiu się o kredyt lub pożyczkę z banku.

Ustalenie rzeczywistego dochodu (przychodu) z konkretnego gospodarstwa rolnego jest obecnie w polskich warunkach, w stosunku do przeważającej liczby gospodarstw rolnych, praktycznie niemożliwe. Racjonalny i uzasadniony jest zatem sposób ustalania przeciętnego (szacunkowego) dochodu z hektara przeliczeniowego na podstawie danych statystycznych, przyjęty w ustawie o podatku rolnym. Toteż zaskarżony przepis art. 18 tej ustawy uważam za zgodny ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi.

Za niezgodny z Konstytucją – zarówno z jej art. 2 jak i art. 32 w związku z art. 2 – uważam natomiast zaskarżony przepis art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Ustawodawca zwykły, przyjmując w tym przepisie arbitralną wysokość dochodu z hektara przeliczeniowego, zawyżoną w stosunku do względnie zobiektywizowanej wysokości tego dochodu przyjmowanej dla celów obliczenia podatku rolnego, w istocie ustanowił niższy próg dochodu, uprawniającego do ubiegania się o świadczenia społeczne dla osób i rodzin utrzymujących się z gospodarstwa rolnego, niż obowiązujący wobec osób utrzymujących się z dochodu pochodzącego z innych źródeł. Uważam, że zastosowanie takiego „wybiegu legislacyjnego”, zamiast określenia wprost niższego progu dochodowego przy ubieganiu się o świadczenia z pomocy społecznej przez rolników, narusza zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez państwo prawa.

Jednocześnie, pod względem merytorycznym, przepis ten, ograniczający przez ustanowienie niższego progu dochodowego dostęp do świadczeń z pomocy społecznej osobom utrzymującym się z dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym, jest niezgodny z zasadą równości i sprawiedliwości wyrażoną w art. 32 i art. 2 Konstytucji. Zastosowanie w ustawie o pomocy społecznej kryterium źródła dochodu, jako podstawy różnicowania sytuacji osób o niskich dochodach, ubiegających się w związku z nią o pomoc społeczną, jest nierelewantne. Nie można też akceptować sytuacji, w której – na gruncie obowiązujących przepisów – ten sam rolnik jest jednocześnie „zbyt biedny, aby otrzymać kredyt z banku i zbyt bogaty, aby uzyskać świadczenie z pomocy społecznej”. Wzgląd na ograniczone środki publiczne, które mogą być przeznaczone na pomoc społeczną, nie może usprawiedliwiać takiego zróżnicowania w zakresie przyznawania tej pomocy rolnikom i nie-rolnikom. Równowaga budżetowa, stanowiąca niewątpliwie samoistną wartość, nie może być utrzymywana kosztem jednej grupy społeczno-zawodowej, jaką są rolnicy.

Z tych względów uznałam za konieczne złożenie zdania odrębnego od tego wyroku.