descriptionTreść orzeczenia

Wyrok z dnia 27 marca 2012 r.

Sygn. akt III UK 77/11

Przewodniczący SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca), Sędziowie SN: Halina Kiryło, Jerzy Kwaśniewski.

Uzasadnienie

Dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. decyzją z dnia 12 kwietnia 2010 r., wydaną na podstawie art. 32, art. 44 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 44 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., po dokonaniu z urzędu ponownego ustalenia prawa odmówił ubezpieczonej Krystynie B. prawa do renty rodzinnej po mężu Januszu B., zmarłym w dniu 6 lipca 1992 r., unieważnił własną decyzję z dnia 25 lutego 1998 r. o przyznaniu ubezpieczonej prawa do renty rodzinnej, z uwagi na to, że prawo to w chwili wydania decyzji nie istniało, a decyzja została wydana bez podstawy prawnej, oraz wstrzymał z dniem 1 maja 2010 r. wypłatę renty rodzinnej na rzecz ubezpieczonej.

Sąd Okręgowy-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. oddalił odwołanie wniesione przez ubezpieczoną od powyższej decyzji. Swoje rozstrzygnięcie Sąd Okręgowy oparł na następujących ustaleniach. Mąż ubezpieczonej Janusz B. zmarł w dniu 6 lipca 1992 r. Osierocił dwóch synów - Roberta, urodzonego w dniu 15 grudnia 1974 r. oraz Dariusza, urodzonego w dniu 2 lipca 1971 r. W dniu śmierci Janusz B. był niezdolny do pełnienia służby wojskowej ze względu na stan zdrowia, a nadto był uprawniony do emerytury wojskowej. Schorzenie, które spowodowało jego śmierć, miało charakter endogenny, niezależny od służby wojskowej. W dniu 6 lipca 1992 r. ubezpieczona złożyła w organie rentowym wniosek o przyznanie renty rodzinnej po zmarłym mężu dla niej oraz dla syna Roberta. Renta dla dwóch osób była wypłacana przez organ rentowy od dnia 7 lipca 1992 r. do dnia 15 grudnia 1994 r., tj. do dnia ukończenia przez młodsze uczące się dziecko 20 lat życia. Po zakończeniu pobierania renty ubezpieczona prowadziła działalność gospodarczą, natomiast w dniu 15 grudnia 1997 r., w związku z zakończeniem prowadzenia tej działalności, ponownie wystąpiła z wnioskiem o rentę rodzinną po zmarłym mężu. W dniu 29 grudnia 1997 r. ubezpieczona ukończyła 50 lat życia, wobec czego organ rentowy decyzją z dnia 25 lutego 1998 r. przyznał jej rentę rodzinną. Podstawę wydania tej decyzji stanowiło ustalenie, że wdowa ma prawo do renty rodzinnej, jeżeli wychowuje między innymi co najmniej jedno z dzieci uczących się w wieku do 20 lat albo ukończyła 50 lat w ciągu 5 lat po ustaniu prawa do renty rodzinnej z tytułu wychowywania dzieci.

Wskazując na powyższe ustalenia, Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że odwołanie ubezpieczonej nie zasłużyło na uwzględnienie. Stwierdził bowiem, iż w dacie zgonu Janusza B. obowiązywała ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 1983 r. Nr 29, poz. 139 ze zm.), na podstawie której ubezpieczona niewątpliwie była uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym mężu do czasu ukończenia przez Roberta B. 20 lat życia. W dniu 26 lutego 1994 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.), uchylając w art. 59 poprzednią ustawę z dnia 16 grudnia 1972 r. W art. 53 ust. 1 nowej ustawy ustawodawca wskazał zaś, że osobom, którym w dniu wejścia w życie tej ustawy przysługiwały emerytury i renty na podstawie przepisów dotychczasowych, wysokość tych świadczeń ustala się na nowo z urzędu, według zasad określonych w ustawie, z zastrzeżeniami wskazanymi w dalszej części przepisu. Z kolei w art. 24 powołanej ustawy przewidziano, że renta rodzinna przysługuje na zasadach i w wysokości określonych w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, tj. w ustawie z dnia 14 grudnia 1982 r. O ile więc ubezpieczona w dniu wejścia w życie ustawy z 1993 r. była uprawniona do renty rodzinnej po zmarłym mężu (do dnia 15 grudnia 1994 r.), o tyle w związku z ukończeniem przez młodszego syna 20 lat życia uprawnienie to wygasło z dniem 15 grudnia 1994 r. Dlatego też w dniu złożenia przez ubezpieczoną wniosku o rentę rodzinną w 1997 r. znajdowały do niej zastosowanie regulacje „ustawy nowelizującej”. Skoro zaś ukończyła ona 50 lat życia w dniu 29 grudnia 1997 r., a jej młodszy uczący się syn ukończył 18 lat w dniu 15 grudnia 1992 r., to fakt ten oznaczał, iż okres od zaprzestania wychowywania dzieci uprawnionych do renty rodzinnej do ukończenia przez nią 50 lat przekroczył 5 lat (wyniósł 5 lat i 15 dni). W związku z tym nie spełniła ona wszystkich przesłanek do nabycia renty rodzinnej określonych w art. 41 ust. 1 i 2 oraz 4 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, a przyznanie jej prawa do renty rodzinnej przez organ rentowy stanowiło błąd tego organu. Sąd Okręgowy nie podzielił równocześnie argumentacji ubezpieczonej, która wskazywała, że z uwagi na zasadę ochrony praw nabytych winny do niej znaleźć zastosowanie jedynie przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 1972

r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin. Powołując się w tym zakresie na poglądy prawne wyrażone w utrwalonym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sąd drugiej instancji stwierdził, że w sferze praw emerytalnych i rentowych ochronie takiej mogą podlegać zarówno prawa nabyte wskutek skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto, zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Gdy jednak idzie o ekspektatywy praw, to objęcie ochroną może dotyczyć jedynie ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, tj. takich, które spełniają wszystkie zasadnicze przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Tymczasem w dacie wejścia w życie ustawy z 1993 r. ubezpieczonej przysługiwało wprawdzie prawo do renty rodzinnej, ale prawo to wygasło z dniem 15 grudnia 1994 r., w związku z osiągnięciem przez jej uczące się dziecko 20 lat życia. W dniu 26 lutego 1994 r. nie przysługiwało jej natomiast prawo do renty rodzinnej ze względu na wiek, gdyż nie spełniała w szczególności warunku z art. 25 ust. 3 ustawy z 1972 r., zgodnie z którym prawo do renty ma wdowa, która ukończyła 50 lat życia przed śmiercią żołnierza (emeryta, rencisty) lub w ciągu 5 lat po jego śmierci albo po ustaniu prawa do renty rodzinnej z tytułu wychowywania dzieci, wnuków lub rodzeństwa albo z tytułu inwalidztwa. Ubezpieczona ukończyła 50 lat już pod rządami nowej ustawy, wobec czego w dniu jej wejścia w życie nie była w wieku uprawniającym ją do renty rodzinnej. Jej sytuacja prawna mogła być zatem oceniana jedynie z punktu widzenia ekspektatyw praw do wspomnianego świadczenia. W ocenie Sądu Okręgowego taka ekspektatywa nie podlegała jednak ochronie prawnej. Podsumowując swoje rozważania, Sąd pierwszej instancji podkreślił także, iż z mocy art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w związku z art. 32 ust. 2 i art. 11 „wojskowej ustawy emerytalnej” z dnia 10 grudnia 1993 r., organ rentowy był uprawniony do ponownej analizy i oceny stanu faktycznego i prawnego, który stanowił podstawę ustalenia prawa ubezpieczonej do renty rodzinnej oraz do unieważnienia decyzji przyznającej jej świadczenie rentowe wobec błędnego ustalenia w tej decyzji przysługującego jej prawa. W tym zakresie Sąd Okręgowy odwołał się do orzecznictwa Sądu Najwyższego oraz sądów apelacyjnych, podnosząc że w wyniku wznowienia postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych organ rentowy ma możliwość skorygowania własnego błędu powstałego przy ustalaniu prawa lub wymiaru świadczenia, zarówno korzystnego, jak i niekorzystnego dla ubezpieczonego. Jeżeli bowiem organ rentowy wydał, nawet na skutek niedbalstwa, decyzję deklarującą prawo do świadczenia, które w istocie, ze względu na niespełnienie przesłanek ustawowych, nie przysługiwało i którego ubezpieczony nabyć nie mógł, to zmiana tej decyzji na podstawie art. 114 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwa i zgodna z prawem, a powoływanie się na zasadę ochrony praw nabytych jest, wobec nienabycia prawa, nieuzasadnione. Kierując się przedstawionymi wyżej motywami, Sąd pierwszej instancji uznał więc, iż decyzja dyrektora WBE o unieważnieniu decyzji przyznającej ubezpieczonej prawo do renty była prawidłowa, w związku z czym wniesione od tej decyzji odwołanie należało oddalić.

W apelacji wniesionej od tego wyroku ubezpieczona domagała się jego zmiany oraz zmiany decyzji dyrektora WBE z dnia 12 kwietnia 2010 r. i przyznania prawa do świadczenia rentowego, podnosząc że organ rentowy błędnie zastosował przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji, a nie w dniu nabycia prawa do renty. Dlatego też w rzeczywistości spełniła warunki, od których uzależnione było nabycie prawa do spornego świadczenia ubezpieczeniowego. Organ rentowy po 12 latach zmienił jednak zdanie oraz interpretację przepisów. Dodała też, że uznanie unieważnienia decyzji za prawidłowe stanowiło naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd Apelacyjny-Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie wyrokiem z dnia 1 lutego 2011 r. oddalił tę apelację. W ocenie tego Sądu, Sąd Okręgowy wyjaśnił bowiem wszystkie istotne okoliczności mające wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Sąd Apelacyjny w pełni podzielił ustalenia i rozważania zawarte w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji oraz przyjął je za własne. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w apelacji ubezpieczonej, Sąd drugiej instancji stwierdził z kolei, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, która uchyliła dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin, Krystynie B. nie przysługiwało prawo do renty rodzinnej w rozumieniu art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, bowiem nie spełniała w szczególności warunku z art. 25 ust. 3 ustawy z 1972 r., zgodnie z którym prawo do renty miała wdowa, która ukończyła 50 lat życia przed śmiercią żołnierza (emeryta, rencisty) lub w ciągu 5 lat po jego śmierci albo po ustaniu prawa do renty rodzinnej z tytułu wychowywania dzieci, wnuków lub rodzeństwa albo z tytułu inwalidztwa. Ubezpieczona nie spełniła też przesłanek nabycia renty rodzinnej po zmarłym mężu na podstawie innych, przepisów ustawy emerytalnej z 1982 r. Z kolei przeliczenie podstawy wymiaru emerytury na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r., którego domagała się ona, nie mogło mieć miejsca, gdyż treść tego przepisu pozwala przyjąć, iż ma on zastosowanie jedynie w odniesieniu do osób, którym w dniu wejścia w życie ustawy przysługiwały emerytury i renty na podstawie dotychczasowych przepisów. Ubezpieczona nie należała natomiast do kręgu takich osób, ponieważ w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 26 lutego 1994 r., nie przysługiwała jej renta z uwagi na ukończenie 50 lat życia, lecz w związku z wychowywaniem dzieci, która miała charakter okresowy, do ukończenia przez syna Roberta B. 20 lat życia. Sąd Apelacyjny podkreślił również, że ochrona praw nabytych nie dotyczy praw nabytych niesłusznie. Ubezpieczonej bezspornie przyznano rentę rodzinną, jednakże dyrektor Wojskowego Biura Emerytalnego w S. unieważnił tę decyzję i wskazał, iż prawo ubezpieczonej do renty w chwili wydania decyzji nie istniało, a decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Oznacza to, że decyzja wojskowego organu emerytalnego była wadliwa i należało ją zmienić, zaś samo świadczenie ubezpieczona nabyła niesłusznie, wobec czego nie może ono korzystać z ochrony prawnej. Sąd drugiej instancji dodał też, że „świadczenie w postaci prawa do renty, o które ubiega się ubezpieczony, nie ma charakteru socjalnego, a przesłanką jego przyznania nie jest umożliwienie zaspokojenia potrzeb życiowych osobie znajdującej się w trudnej sytuacji materialnej”. Mając na uwadze powyższe motywy, Sąd Apelacyjny uznał apelację ubezpieczonej za bezzasadną i dlatego na podstawie art. 385 k.p.c. oddalił ją w całości.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 1 lutego 2011 r. ubezpieczona Krystyna B. działająca za pośrednictwem swego pełnomocnika zaskarżyła punkt 2 tego wyroku i w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.) zarzuciła tej części wyroku naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez uznanie, że za dzień, który należy uznać za właściwy do nabycia prawa do świadczenia z zabezpieczenia społecznego uznaje się dzień złożenia wniosku oraz że w związku z tym można stwierdzić nieważność decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia. Zdaniem skarżącej taka interpretacja przepisów stoi w sprzeczności z zasadą, iż prawo do świadczenia nabywa się z dniem zdarzenia, z którym związane jest to prawo. Nie można zatem unieważnić decyzji w związku ze zmianą interpretacji przepisów, której dokonuje organ rentowy, gdyż stoi to w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony praw nabytych.

Wskazując na te zarzuty, ubezpieczona domagała się uchylenia zaskarżonej części wyroku, tj. jego punktu 2 i przekazania sprawy w tym zakresie Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

Wnioskując o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, ubezpieczona powołała się na potrzebę rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia prawnego polegającego na tym, czy w zakresie zabezpieczenia społecznego realizowana jest konstytucyjna ochrona praw nabytych na podstawie przepisów prawa i decyzji wydanej przez organ rentowy. Należy zbadać i odpowiedzieć na pytanie, czy organ rentowy ma prawo unieważnić swoje własne decyzje po 12 latach od ich wydania, stwierdzając że wcześniej błędnie interpretował przepisy prawa. Zdaniem skarżącej organ rentowy nie może swobodnie kształtować sytuacji prawnej ubezpieczonych w zakresie zabezpieczenia społecznego tylko i wyłącznie na podstawie swobodnej interpretacji przepisów prawa. Skoro więc prawo ubezpieczonej do renty zostało ukształtowane na podstawie decyzji organu rentowego, na mocy obowiązujących przepisów, to nie może być odbierane tylko dlatego, że w chwili obecnej organ rentowy odmiennie interpretuje przepisy. Jest to uzasadnione tym bardziej, że ubezpieczona przez okres pobierania renty, tj. przez 12 lat, ukształtowała swoje życie zawodowe i prywatne w oparciu o otrzymywane świadczenie z zabezpieczenia społecznego, pokładając wiarę w stabilność decyzji organu rentowego.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie można zgodzić się ze wszystkimi argumentami wskazanymi na uzasadnienie jej podstaw. Zgodnie z art. 39813

§ 1 k.p.c., Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia oraz w granicach podstaw. Jest więc związany granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi jej podstawami, co oznacza, że nie może uwzględniać naruszenia żadnych innych przepisów niż wskazane przez skarżącego. Sąd Najwyższy nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego aktu prawnego (przepisu) dotyczy podstawa skargi. Nie może także zastąpić skarżącego w wyborze podstawy kasacyjnej, jak również w przytoczeniu przepisów, które mogłyby być naruszone przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Sąd Najwyższy może zatem skargę kasacyjną rozpoznawać tylko w ramach tej podstawy, na której ją oparto, odnosząc się jedynie do przepisów, których naruszenie zarzucono (por. między innymi wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2010 r., I PK 78/10, LEX nr 725005). W tym kontekście należy przypomnieć, że zarzuty skarżącej dotyczą wyłącznie naruszenia art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dlatego też nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu kasacyjnym to, czy Sąd drugiej instancji zasadnie uznał, iż prawo ubezpieczonej do renty rodzinnej wojskowej winno być rozstrzygane z uwzględnieniem przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, a konkretnie na podstawie art. 24 tej ustawy w związku z art. 41 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1982

r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich, czy też - jak zdaje się sugerować skarżąca w uzasadnieniu swojej skargi - przy wzięciu pod uwagę uregulowań zawartych w art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 1972 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (jednolity tekst: Dz.U. z 1983 r. Nr 29, poz. 139 ze zm.), a to w związku z koniecznością uwzględnienia w tym zakresie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady ochrony praw nabytych. Wymienione przepisy, stanowiące materialnoprawną podstawę renty rodzinnej wojskowej, nie zostały bowiem wskazane w podstawie zaskarżenia.

Odnosząc się natomiast do zarzucanych w podstawie kasacyjnej naruszeń wymienionych tam przepisów prawa, Sąd Najwyższy wstępnie uznaje za stosowne przypomnieć, że jak wynika z dokonanych przez Sąd drugiej instancji ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku, przyczynę podjęcia przez wojskowy organ emerytalny decyzji z 12 kwietnia 2010 r. stanowiło ujawnienie przez ten organ, w związku z ponowną (dokonaną po upływie wynoszącego ponad 12 lat okresu wypłacania na rzecz ubezpieczonej spornego świadczenia) oceną okoliczności, w których zapadła decyzja z dnia 25 lutego 1998 r. przyznająca ubezpieczonej prawo do renty rodzinnej po zmarłym emerycie wojskowym, że decyzja ta była następstwem błędu owego organu w interpretacji obowiązujących wówczas przepisów określających przesłanki nabycia prawa do spornego obecnie świadczenia. Decyzja z dnia 12 kwietnia 2010 r. nie stanowiła natomiast rezultatu przedstawienia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych albo ujawnienia nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, a mających wpływ na prawo do świadczenia albo jego wysokość, co uzasadniałoby ponowne ustalenie (także z urzędu) prawa do świadczenia na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, który na gruncie tej ustawy stanowi odpowiednik art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Dlatego też decyzję tę oparto na treści art. 32 ust. 2 powołanej ustawy.

Zgodnie z treścią tego przepisu decyzje ostateczne, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez wojskowy organ emerytalny zmienione, uchylone lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.). Jak łatwo zauważyć, cytowana regulacja, przez odwołanie się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w przeciwieństwie do regulacji zawartej w powołanym wcześniej art. 32 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, nie stanowi samodzielnej przesłanki ponownego ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości, lecz każe stosować odpowiednie przesłanki uzasadniające zmianę, uchylenie lub unieważnienie wcześniej wydanej ostatecznej decyzji przewidziane właśnie w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jeśli więc wojskowy organ emerytalny rozważa unieważnienie decyzji przyznającej prawo do świadczenia, to winien ocenić, czy w okolicznościach danej sprawy istnieją podstawy do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza przy tym nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wypada zauważyć, iż w warunkach rozpoznawanej sprawy Sąd drugiej instancji zaakceptował stanowisko wojskowego organu rentowego, iż przesłankę unieważnienia decyzji z dnia 25 lutego 1998 r. przyznającej ubezpieczonej prawo do renty rodzinnej stanowiło wydanie tej decyzji bez podstawy prawnej, przy czym w motywach zaskarżonego wyroku brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym stanowiskiem. W ocenie Sądu Najwyższego nie można jednak uznać tego stanowiska za prawidłowe. Jak wynika bowiem z sentencji wspomnianej decyzji, została ona oparta na treści odpowiednich przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, zaś w wymienionej ustawie bez wątpienia są przepisy (art. 23 i nast.), które stanowią podstawę prawną nabycia prawa do renty rodzinnej, przy czym art. 24 stanowi, iż renta rodzinna przysługuje na zasadach i w wysokości określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (w ówczesnym stanie prawnym - w przepisach o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin). O wydaniu decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej można natomiast mówić wtedy, gdy została ona wydana mimo braku przepisu prawnego, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia określonej sprawy w drodze decyzji, a także gdy obowiązek, uprawnienie lub inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, w związku z czym prawo to nie wymaga określenia lub ustalenia prawa lub obowiązku w drodze decyzji, a mimo to decyzja zostaje wydana. Należy więc przyjąć, że decyzja przyznająca ubezpieczonej prawo do renty rodzinnej w rzeczywistości na pewno nie mogła być uznana za wydaną bez podstawy prawnej, zaś przyjęcie takiej tezy świadczyłoby o nieprawidłowym zastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dlatego też podstawę jej prawidłowego unieważnienia musiałoby stanowić stwierdzenie, iż została wydana z naruszeniem regulujących prawo do renty rodzinnej przepisów ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, a także stosowanych w związku z art. 24 tej ustawy przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów. To z kolei każe rozważyć, czy wojskowy organ emerytalny mógł unieważnić decyzję z dnia 25 lutego 1998 r. jako wydaną z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, który został naruszony, ani też tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 15/95, OSNAPiUS 1994 nr 3, poz. 36 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r., VII SA/Wa 513/05, LEX nr 199041). Dlatego też nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny - „wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej. Rzeczą organu stosującego wymieniony przepis jest więc ustalenie, czy naruszenie ma charakter „rażący" i w tym zakresie organ ów winien także ocenić, czy oraz jakiego podmiotu dobra naruszyło wydanie decyzji będącej przedmiotem postępowania. Wypada w tym miejscu podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma bowiem cechę rażącego wówczas, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994 nr 42, poz. 16, z dnia 4 listopada 1994 r., IV SA 1176/94, ONSA-OZ 1997 nr 2, poz. 9, z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996 nr 1, poz. 37, a w najnowszym orzecznictwie: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2011 r., II OSK 2226/10, LEX nr 824448 i wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2011 r., VII SA/Wa 1893/10, LEX nr 996588). Zachodzi ono wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92, ONSA 1993 nr 1, poz. 23). Dlatego jeszcze raz wypada podkreślić, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako „rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995 nr 24, poz. 297 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biuletyn Skarbowy 1997, nr 2, poz. 26). Podsumowując ten wątek rozważań, Sąd Najwyższy stoi zatem na stanowisku, że decyzja administracyjna może zostać uznana za wydaną „z rażącym naruszeniem prawa”, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tylko wówczas, gdy w odniesieniu do niej spełnią się kumulatywnie następujące przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej prima facie, tzn. rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; 2) przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; 3) skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

Zdaniem Sądu Najwyższego wykładnia użytego w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia „z rażącym naruszeniem prawa” dokonywana w odniesieniu do decyzji, na podstawie których nastąpiło przyznanie świadczeń z ubezpieczeń społecznych lub (jak w rozpoznawanej sprawie) z zaopatrzenia emerytalnego, zwłaszcza w sytuacji, w której ocena takiej decyzji następuje po wielu latach, nie może również nie uwzględniać wynikającej z art. 2 Konstytucji RP (powołanego co prawda w podstawie zaskarżenia, aczkolwiek zasadniczo w innym kontekście) zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Zasada ta nie stoi wprawdzie na przeszkodzie ponownemu rozpatrzeniu sprawy rozstrzygniętej prawomocną (ostateczną) decyzją organu rentowego, jednakże może to być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami, na przykład wydaniem decyzji w wyniku przestępstwa lub na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe lub zawierały nieprawdziwe dane. Kwestię tę szeroko wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 lutego 2012 r., K 5/11 (Dz.U. Nr 49, poz. 251), mocą którego orzekł, że art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest niezgodny z zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikającą z art. 2 oraz z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Uzasadniając to orzeczenie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził między innymi, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, zwana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny” (por. także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK ZU 2001 nr 2, poz. 29). Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiając jej decydowanie o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., P 3/00, OTK ZU 2000 nr 5, poz. 138). Trybunał Konstytucyjny podkreślił również, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa do świadczeń kształtuje sytuację świadczeniobiorcy, który w związku z realizacją prawa do świadczenia podejmuje zasadnicze decyzje życiowe. W szczególności taką decyzją, determinującą sytuację życiową osoby zainteresowanej, jest rezygnacja z zatrudnienia. Osoba ubiegająca się o świadczenie podejmuje stosowne działania w zaufaniu, że przesłanką wydania pozytywnej decyzji jest stwierdzenie spełnienia ustawowych warunków powstania prawa, a w konsekwencji jego nabycie. Potwierdza to deklaratoryjna decyzja organu rentowego. Odwołując się do poglądów doktryny, Trybunał zauważył także, iż „autorytatywna konkretyzacja uprawnień emerytalno-rentowych, wynikających z ustawy emerytalnej, rodzi określony stopień związania organu rentowego i zainteresowanego wydaną decyzją” (zob. R. Babińska: Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, Warszawa 2007, s. 98). Prawomocność materialna decyzji, oznaczająca jej niezmienność, powoduje, że wzruszalność decyzji powinna być sytuacją wyjątkową wynikającą z precyzyjnie określonych przesłanek. Nie kwestionując co do zasady potrzeby weryfikacji prawomocnych decyzji rentowych, Trybunał zauważył też, że nie może być tak, iż organ, po upływie kilku czy kilkunastu lat (a nawet dwudziestu), w reakcji na stwierdzone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń uzyskuje „doraźny instrument” umożliwiający weryfikację świadczeń. Taką rolę miał spełnić oceniany przez Trybunał Konstytucyjny w omawianym orzeczeniu art. 114 ust. 1a ustawy FUS, stwarzając swoistą pułapkę dla świadczeniobiorców, którzy mają podstawy żyć w przeświadczeniu, że raz zweryfikowane dowody, uznane za wystarczające, nie zostaną ponownie ocenione. Zdaniem Trybunału „pułapka prawna” polega na tym, że obywatel, opierając się na dokonanej przez organ władzy publicznej ocenie przesłanek nabycia prawa i działając w zaufaniu do dokonanej oceny, podejmuje istotne decyzje życiowe (np. rezygnacja z zatrudnienia), a następnie - gdy okaże się, że decyzje organu były błędne - ponosi wszelkie konsekwencje tych błędów. Dzieje się tak również wtedy, gdy obywatel swym zachowaniem w żadnej mierze nie przyczynił się do sformułowania błędnych ocen. W rezultacie ponoszenia tych konsekwencji obywatel znajduje się często w bardzo niekorzystnej dla siebie sytuacji - traci prawo do pobierania świadczenia i nie jest w stanie, ze względu na wcześniejszą rezygnację, uzyskać ponownie zatrudnienia. Taka sytuacja oznacza zawsze naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, niezależnie od oceny dokonywanej przez pryzmat zasady ochrony praw słusznie nabytych. W ocenie Sądu Najwyższego wszystkie te zastrzeżenia zachowują aktualność również w zakresie wykładni użytego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pojęcia „z rażącym naruszeniem prawa”, dokonywanej z uwzględnieniem zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP.

Powyższą wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w omawianym zakresie wspiera, zdaniem Sądu Najwyższego, również stanowisko Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który w wyroku z dnia 15 września 2008 r.,10373/05 w sprawie Moskal przeciwko Polsce sformułował uniwersalne kryteria sądowej oceny ponownego postępowania w sprawie prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości, zgodnie z którymi sądy krajowe powinny sięgnąć do art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz „ustalić, czy pominięcie dowodów lub okoliczności zostało wywołane przez stronę, czy też stanowiło błąd Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, a także wziąć pod uwagę czas, jaki upłynął od wydania decyzji stwierdzającej prawo do emerytury lub renty oraz ocenić proporcjonalność skutków ewentualnej ingerencji w świadczenie. W przypadku, gdy prawo do świadczenia zostało ustalone niezasadnie, ale nastąpiło to z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu rentowego lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a ingerencja wiązałaby się z istotnymi, negatywnymi skutkami dla ubezpieczonego, w szczególności gdy jest wysoce prawdopodobne, iż ubezpieczony nie mógłby przystosować się do zmienionych okoliczności z uwagi na wiek, stan zdrowia lub sytuację rodzinną, należałoby uznać, że nowe dowody lub okoliczności nie miały wpływu na prawo do świadczenia i odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji”. Uzasadniając ten pogląd Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził między innymi, iż art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka nie ogranicza państw - stron w zakresie tworzenia, określania rodzajów czy typów świadczeń socjalnych. Jeśli jednak państwo zdecyduje się na utworzenie takiego systemu, takie świadczenia są uznawane za prawa majątkowe w rozumieniu powołanego przepisu, co sprawia, że mają doń zastosowanie wynikające z tejże normy ograniczenia w zakresie pozbawienia uprawnionych owych praw. Decyzja uchylająca wcześniej przyznane świadczenie stanowi bowiem ingerencję w prawo własności chronione na podstawie tegoż przepisu. Trybunał podkreślił także, iż w takich przypadkach bada z reguły legalność naruszenia, to czy ingerencja realizowała uzasadniony cel oraz jej proporcjonalność, (tj. czy środki przyjęte do realizacji uzasadnionego celu były względem niego proporcjonalne). Zdaniem Trybunału, w zakresie dotyczącym praw socjalnych i ekonomicznych interes publiczny powinien być przy tym pojmowany szeroko, pozostawiając ustawodawcy i sądom krajowym wyraźny margines oceny w tym zakresie. Korygowanie błędnych decyzji organów ubezpieczeniowych, nawet wynikających z ich własnej niestaranności i odbieranie praw emerytalnych (rentowych) przyznanych wbrew ustawie, mieści się zaś w interesie publicznym, a zajęcie odmiennego stanowiska byłoby nie do przyjęcia z trzech powodów. Po pierwsze, byłoby sprzeczne z doktryną bezpodstawnego wzbogacenia. Po drugie, byłoby niesprawiedliwe z punktu widzenia osób, które płacą składki na ubezpieczenie społeczne, a w szczególności tych, którym odmówiono świadczeń ze względu na niespełnienie ustawowych przesłanek. Po trzecie, stanowiłoby sankcjonowanie niewłaściwego alokowania ograniczonych środków publicznych, co samo należy ocenić jako sprzeczne z interesem publicznym. Jednakże w każdym przypadku odbierania praw majątkowych, w tym emerytalno - rentowych, należy uwzględniać zasadę proporcjonalności tak, aby realizacja tych ważnych celów publicznych nie przeważała nad interesem jednostki, dla której pozbawienie świadczenia może okazać się nadmiernie uciążliwe. W celu dokonania oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności, Trybunał porównał dwie wartości: 1) ochronę interesu publicznego, przejawiającego się w pozbawieniu ubezpieczonego świadczenia nienależnego, a tym samym poczynieniu istotnych oszczędności środków publicznych oraz 2) skutki takiej decyzji dla skarżącego. W tym ostatnim zakresie wziął zaś pod uwagę to, czy przesłanką do ponownej oceny istnienia prawa do świadczenia był błąd organu rentowego i czy skarżący przyczynił się do wprowadzenia w błąd właściwych władz, czas, który upłynął od dnia przyznania prawa do dnia wykrycia błędu, konsekwencje finansowe związane z ponowną decyzją Zakładu, a w szczególności fakt, czy państwu przysługiwało roszczenie o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, długość postępowania związanego z kwestionowaniem ponownej decyzji organu rentowego i wreszcie skutki społeczne wywołane tą decyzją.

Zdaniem Trybunału, w odniesieniu do praw majątkowych szczególnego znaczenia nabiera zasada dobrej administracji, zgodnie z którą władze publiczne powinny działać z najwyższą sumiennością, zwłaszcza gdy przedmiotem jest bardzo istotne z punktu widzenia jednostki zabezpieczenie społeczne. Jeśli błąd w ocenie przesłanek prawa do emerytury został popełniony przez same władze publiczne, bez udziału uprawnionego, te same organy winny inaczej ocenić proporcjonalność naruszenia. W takiej sytuacji, gdy dodatkowo odmowa ustalenia prawa do świadczenia wiąże się w utratą jedynego źródła utrzymania, niemal z dnia na dzień, a osoba uprawniona nie ma dużych możliwości przystosowania się do tej zmiany z uwagi na wiek, stan zdrowia, bezrobocie w regionie zamieszkania - dochodzi do naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, a ingerencja w prawa nabyte jest nieproporcjonalna (por. na ten temat także wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 21 września 2010 r. II UK 94/09, LEX nr 621346 oraz z dnia 5 kwietnia 2011 r., III UK 91/10, LEX nr 949032).

W tym miejscu należy również podkreślić, że Europejska Konwencja Praw Człowieka jest elementem polskiego systemu prawnego. Od momentu wstąpienia Polski do Rady Europy, orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka powinno być zatem uwzględniane przy interpretacji przepisów prawa polskiego (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 75/94, OSNAPiUS 1995 nr 9, poz. 106).

Przenosząc tak rozumianą regulację zawartą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na grunt rozpoznanej sprawy, Sąd Najwyższy stwierdza, iż przepis ten znajdował się co prawda w sferze zainteresowania Sądu drugiej instancji, ale - co już wcześniej zostało podniesione - wyłącznie w kontekście wymienionego w nim pojęcia „bez podstawy prawnej”. Sąd Apelacyjny w pełni zaakceptował bowiem przyjęcie przez wojskowy organ emerytalny, że w odniesieniu do decyzji z dnia 25 lutego 1998 r. przesłanka ta faktycznie wystąpiła. Z przyczyn wcześniej przytoczonych Sąd Najwyższy stoi wszakże na stanowisku, iż pogląd ten nie był uzasadniony. Wspomniana decyzja nie była natomiast w ogóle oceniana w toku postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem przez pryzmat drugiej przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. ewentualnego wydania jej „z rażącym naruszeniem prawa”. Dlatego właśnie uznać należy, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest usprawiedliwiony. Dodać wypada, iż dokonane przez Sąd drugiej instancji ustalenia faktyczne, w zakresie istotnym dla ich subsumcji pod wymienione przepisy prawa, którymi Sąd Najwyższy jest związany w postępowaniu kasacyjnym (art. 39813

§ 2 k.p.c.), pozwalają jedynie na przyjęcie, że decyzja z dnia 25 lutego 1998 r. została wydana w wyniku niezawinionego przez ubezpieczoną błędu wojskowego biura emerytalnego oraz, że w następstwie tej decyzji ubezpieczona pobierała sporne świadczenie rentowe przez okres ponad 12 lat. Inne spośród omówionych wyżej okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do oceny, iż decyzja przyznająca ubezpieczonej prawo do renty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie były natomiast przedmiotem ustaleń Sądu drugiej instancji, choć i te ustalone zdają się przemawiać przeciwko takiej ocenie. W tych warunkach uznanie przez Sąd Apelacyjny, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające weryfikację tej decyzji poprzez jej unieważnienie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin, świadczyło zatem o niewłaściwym zastosowaniu tych przepisów.

Kierując się przedstawionymi wyżej motywami, Sąd Najwyższy doszedł do przekonania, że wniesiona przez ubezpieczoną skarga kasacyjna zasłużyła na uwzględnienie. Dlatego, opierając się na treści art. 39815 § 1 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 108 § 2 k.p.c. w związku z art. 39821 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji swego wyroku.