descriptionTreść orzeczenia

Wyrok z dnia 21 października 2010 r.

Sygn. akt III SK 7/10

Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Bogusław Cudowski, Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca).

Uzasadnienie

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej decyzją z dnia 29 czerwca 2006 r. nałożył na spółkę Polska Telefonia Komórkowa C. Spółkę z o.o. w W., karę pieniężną w wysokości 5.000.000 zł, za udzielenie niespójnych i nieprawdziwych informacji w trakcie postępowania w sprawie wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku roamingu międzynarodowego w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz nałożenia na tych przedsiębiorców obowiązków regulacyjnych. Podstawą prawną decyzji jest art. 210 ust. 1 w związku z art. 209 ust. 1 pkt 3 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.; dalej: Prawo telekomunikacyjne).

W odwołaniu od powyższej decyzji powódka zarzuciła: 1) naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, przez błędne przyjęcie, że w trakcie postępowania powódka udzieliła Prezesowi UKE informacji w sposób nieprawdziwy i niespójny; niezastosowanie art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, przez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej z pominięciem kryteriów nakładania kary pieniężnej, tj. zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności ukaranego podmiotu oraz jego możliwości finansowych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 210 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, 2) naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 7 k.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; art. 77 § 1 k.p.a., przez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 80 k.p.a., przez brak dokonania oceny czy dane dostarczone na rzecz Prezesa UKE są prawdziwe na podstawie całokształtu materiału dowodowego; art. 107 § 1 k.p.a., przez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia o trybie odwoławczym od decyzji.

Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2008 r. Sąd Okręgowy w Warszawie - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie powódki oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Sąd Okręgowy ustalił, że w dniu 28 marca 2006 r. Prezes UKE zawiadomił powódkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z powodu udzielenia nieprawdziwych i niespójnych informacji w toku postępowania w sprawie wyznaczenia przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku roamingu międzynarodowego w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych oraz nałożenia na tych przedsiębiorców obowiązków regulacyjnych. W zawiadomieniu tym stwierdza się, że przekazane w dniu 14 marca 2006 r. przez powódkę informacje o kondycji finansowej za lata 2002-2004 znacznie różnią się od danych i informacji przekazanych poprzednio w piśmie z dnia 10 czerwca 2005 r. na formularzu nr 7 dział „informacje finansowe za lata 2002-2004”, stanowiących materiał dowodowy w toczących się postępowaniach w sprawie świadczenia usługi dostępu i rozpoczynania oraz zakańczania połączeń głosowych w ruchomych publicznych sieciach telefonicznych. Sąd Okręgowy podzielił stanowisko zaskarżonej decyzji, że powodowa Spółka naruszyła dyspozycję art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Odpowiadając bowiem na uprawnione żądanie Prezesa UKE podała rozbieżne dane: wartości aktywów za rok 2003 na dzień 10 czerwca 2005 r. w wysokości 8.662.243 tys. zł, 14 marca 2006 r. w wysokości 9.000.670, 43 tys. zł, a 10 kwietnia 2006 r. znów w wysokości 8.662.243 tys. zł. Spółka podała wartość wyniku finansowego netto za rok 2003 na dzień 10 czerwca 2005 r. w wysokości 55.450 tys. zł, 14 marca 2006 r. w wysokości 85. 515,57 zł, a 10 kwietnia 2006 r. ponownie w wysokości 55.450 tys. zł, natomiast wartość rentowności kapitału własnego (ROE) za rok 2003 na dzień 10 czerwca 2005 r. w wysokości 3,2%, 14 marca 2006 r. w wysokości 5%, a 10 kwietnia 2006 r. ponownie w wysokości 3,2%. Sąd Okręgowy stwierdził, że udzielone przez powódkę informacje zostały podane w sposób nieprawdziwy i niepełny.

Sąd Okręgowy przeprowadził dowód z opinii biegłego z zakresu rachunkowości i księgowości w celu ustalenia czy załączniki do pism powódki z dnia 14 marca 2006 r. i 10 kwietnia 2006 r. zostały sporządzone zgodnie z obowiązującymi przepisami. We wnioskach opinii uznaje się, że powódka prawidłowo dokonała zmian danych porównywalnych za 2003 r. na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy o rachunkowości oraz że skarżąca była zmuszona do zmiany metod wyceny aktywów i pasywów wyrażonych w walutach obcych, ujawnienia w ewidencji księgowej i wyceny bilansowej wbudowanych instrumentów finansowych oraz zmiany w zakresie ujawnienia niektórych rodzajów przychodów oraz dokonała poprawnej prezentacji danych za lata 2002-2005 z systemu ewidencji finansowej, z którego generowane są dane do sprawozdań finansowych, przy uwzględnieniu zmian wartościowych wynikających z przyjęcia zasad sprawozdawczości zgodnych z MSR. Jeżeli chodzi o wskaźniki generowane z systemu rachunkowości zarządczej, to - według biegłej - dane dotyczące tego samego okresu obrotowego nie powinny być różne, chyba że dokonano zmian parametryzacji danych systemu w wyniku korekt wprowadzonych przez biegłego rewidenta, badającego sprawozdania finansowe. W takim wypadku powódka powinna zachować dane liczbowe przed badaniem sprawozdania przez biegłego rewidenta oraz dokonanego przeliczenia wskaźników po wprowadzeniu ewentualnych korekt audytorskich dokonanych przez biegłego. Według Sądu Okręgowego opinia biegłej nie pozwala zanegować podstawy zaskarżonej decyzji, że powódka przekazywała Prezesowi UKE dane o różnych wartościach liczbowych, które nie były spójne i porównywalne, chociaż istniała możliwość weryfikacji danych liczbowych oraz wskaźników charakteryzujących sytuację majątkowo-finansową jednostki.

Zdaniem Sądu Okręgowego, zachodziły przesłanki do wymierzenia powódce kary pieniężnej w wysokości określonej w decyzji Prezesa UKE. Zgodnie z dyrektywami określonymi w art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego Prezes UKE wziął pod uwagę, że do tej pory Spółka nie była karana za podobne naruszenia, a także konieczność sankcjonowania działań, które uniemożliwiały przeprowadzenia postępowania w sprawie analizy rynku właściwego. Wymierzona kara stanowi jedynie 0,078 % przychodu osiągniętego za rok poprzedzający wydanie decyzji i „z tego względu uwzględniła możliwości finansowe skarżącej”.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Sąd za nieprzekonujące uznał stanowisko powódki, że różnice w danych przekazywanych przez odwołującą się Spółkę wyniknęły stąd, że dane te pochodziły ze sprawozdań finansowych sporządzonych w różnych okresach czasu. Powódka nie dokonała działań przewidzianych w art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. W szczególności nie podała przyczyny zmian, nie określiła liczbowo wpływu tych zmian na wynik finansowy. Nie sprecyzowała także w toku postępowania sądowego przepisów prawnych, które w jej ocenie spowodowały konieczność ujęcia niektórych transakcji gospodarczych według stanu obowiązującego na dzień 31 grudnia 2004 r. W związku z tym Sąd Okręgowy podzielił stanowisko Prezesa UKE, że dane przekazywane przez powódkę nie mogły zostać uznane za prawdziwe i spójne ze względu na wprowadzone przez nią zmiany w przekazywanych zestawieniach oraz brak wiarygodnych i wystarczających wyjaśnień dla tych zmian. Zarzut powódki, że Prezes UKE nie zamieścił definicji wskaźników wysokości kosztów całkowitych, sprzedaży, kosztów marketingu, wydatków na promocje i reklamę oraz na badania i rozwój, kosztów stałych i zmiennych oraz pozyskania klienta, jest o tyle bezzasadny, że jak wskazuje słusznie pozwany, są one znane w teorii rachunkowości i powszechnie stosowane.

Powyższy wyrok w całości zaskarżyła powódka apelacją, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 233 § 1 k.p.c., przez błędną ocenę dowodów prowadzącą do błędnego ustalenia faktów, co nastąpiło przez przyjęcie, że opinia biegłego sądowego potwierdza, że powódka przedłożyła Prezesowi UKE nieprawdziwe i niespójne informacje; 2) naruszenie prawa materialnego: art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, przez jego błędne zastosowanie, które polegało na błędnym przyjęciu, że powódka przekazała Prezesowi UKE informacje w sposób nieprawdziwy i niespójny; art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, przez jego niezastosowanie, które polegało na pominięciu określonego w tym przepisie kryterium w postaci konieczności uwzględnienia zakresu naruszenia.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie w pkt I, na podstawie art. 386 § 1 k.p.c., zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że nadał mu treść: 1. zmienia decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej [...] z dnia 29 czerwca 2006 r. w ten tylko sposób, że nałożoną karę pieniężną w wysokości 5.000.000 zł obniża do kwoty 2.500.000 zł; 2. oddala odwołanie w pozostałej części; na podstawie art. 385 k.p.c. oddalił apelację w pozostałej części (pkt II); zniósł wzajemnie między stronami koszty postępowania za obie instancje (pkt III).

Sąd drugiej instancji podzielając stanowisko zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji uznał, że w sytuacji, gdy pomiędzy oficjalnymi danymi i informacjami obrazującymi sytuację finansową Spółki, dostarczonymi na żądanie Prezesa UKE w dniu 14 marca 2006 r., a dostarczonymi uprzednio w dniu 10 czerwca 2005 r. wystąpiły istotne różnice, to zarzut udzielenia niespójnych i nieprawdziwych informacji jest całkowicie uzasadniony. Różne dane odnoszące się do tych samych kwestii i tego samego okresu nie mogą być jednocześnie prawdziwe i pełne. Powódka, przedstawiając nowe dane w marcu 2006 r., powinna wyjaśnić przyczyny różnic, czego jednak nie uczyniła.

Sąd drugiej instancji nie podzielił podnoszonego w apelacji zarzutu naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten stanowi o podleganiu karze pieniężnej tego, kto udziela informacji określonej w pkt 1 (przewidzianej ustawą) w sposób nieprawdziwy lub niepełny. Wprawdzie powódce przypisano w decyzji udzielenie niespójnych (a nie niepełnych) i nieprawdziwych informacji, ale sankcja w postaci kary pieniężnej przewidziana jest już za jedno odstępstwo od wymagań stawianych informacjom, z akcentem na nieprawdziwość.

Sąd drugiej instancji częściowo podzielił zarzuty apelacji - w odniesieniu do wysokość kary pieniężnej. W tym zakresie Sąd ten uznał, że „obiektywna nieprawdziwość danych przekazanych przez powódkę Prezesowi UKE mogła mieć związek ze zmianą ustawy o rachunkowości, a także wynikać z przekształcenia sprawozdania finansowego za 2003 r. zgodnie z zasadami Międzynarodowych Standardów Sprawozdawczości Finansowej”. Powyższa okoliczność - zdaniem Sądu drugiej instancji - wpływa na zakres naruszenia i dlatego Sąd obniżył nałożoną na powódkę karę. Powyższy wyrok zaskarżyła skargą kasacyjną powódka: 1) w pkt I ppkt 1 w tej części, w której utrzymana w mocy została kara pieniężna w wysokości 2.500.000 zł;

2) w pkt I ppkt 2, pkt II i III w całości. Skargę oparto na podstawie naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 3983

§ 1 pkt 1 k.p.c.) i zarzucono: 1) niewłaściwe zastosowanie art. 209 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego, polegające na przyjęciu, że nieprawdziwe są informacje zgodne z ustawą o rachunkowości; 2) błędną wykładnię art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 11 dyrektywy 2002/20/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie zezwoleń na udostępnianie sieci i usług łączności elektronicznej, przez żądanie przekazania informacji, które były w posiadaniu Prezesa UKE, co nie spełnia warunku proporcjonalności oraz nie jest obiektywnie uzasadnione; 3) błędną wykładnię art. 6 k.c. w związku z art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego i przyjęcie, że przekazanie różniących się danych finansowych dotyczących tego samego okresu sprawozdawczego stanowi wystarczającą przesłankę do nałożenia na powódkę kary pieniężnej bez konieczności wykazania, że dane te są nieprawdziwe.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła na zasadzie art. 3984 § 1 pkt

3 k.p.c. i art. 39816 k.p.c. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i zmianę zaskarżonego wyroku przez nadanie mu następującej treści: „Zmienia wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w ten sposób, iż uchyla decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej [...] z dnia 29 czerwca 2006 r. w całości”, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżąca wniosła na zasadzie art. 3984

§ 1 pkt 3 k.p.c. i 39815

§ 1 k.p.c. o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tej części sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie od pozwanego na rzecz powódki kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna - pozwany Prezes Urzędu Regulacji Energetyki - wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od powódki na rzecz pozwanego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

W uzasadnieniu wyroków z 14 kwietnia 2010 r., III SK 1/10 oraz z 1 czerwca 2010 r., III SK 5/10, Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na to, że w sprawach z odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę zachodzi potrzeba weryfikacji takich decyzji z zachowaniem wymagań analogicznych do tych, jakie obowiązują sąd orzekający w sprawie karnej (por. też zawarte w tych wyrokach wyjaśnienia dotyczące orzecznictwa ETPC - wyrok z 24 września 1997 r. w sprawie 18996/91 Garyfallou ABBE przeciwko Grecji, LEX nr 79585; decyzja ETPC z 23 marca 2000 r. w sprawie 36706/97 Ioannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa Ltd. przeciwko Grecji, LEX nr 520369). Wykorzystanie przez organ regulacyjny jego kompetencji do nałożenia kary pieniężnej musi poprzedzać wykazanie, że zachodzą przewidziane w ustawie przesłanki kary między innymi dlatego, że w postępowaniu wyjaśniającym przedsiębiorca nie przedstawił odpowiednich wyjaśnień. To, że organ regulacyjny powinien wykazać, iż zachodzi stan faktyczny uzasadniający ukaranie przedsiębiorcy a przedsiębiorca ma pozycję podmiotu broniącego się przed ukaraniem, nie ulega zasadniczo zmianie po przeniesieniu sprawy na drogę sądową. Trzeba to zauważyć, bo inicjatorem postępowania sądowego jest ukarany przedsiębiorca i z tego względu przyznaje mu się w procesie pozycję strony powodowej. Takie ukształtowanie pozycji procesowej ukaranego przedsiębiorcy, który złożył odwołanie jako powód, a organu regulacyjnego jako strony pozwanej, nie może jednakże przesłaniać wspomnianej wyżej istoty poddanego weryfikacyjnej ocenie sądu stosunku prawnego o charakterze publicznym, w którym chodzi z jednej strony o kompetencję do ukarania, a z drugiej o prawo do obrony. Sąd bierze pod uwagę prawo przedsiębiorcy do obrony analogicznie do sądu karnego, przed którym oskarżyciel, aby uzyskać sądowe potwierdzenie oskarżenia, musi zwłaszcza wykazać bezzasadność wyjaśnień oskarżonego.

Ad casum różnice danych dotyczące tego samego (2003) roku sprawozdawczego mają swoje tło w tym, że Prezes UKE tych samych danych żądał dwukrotnie w różnych okresach. Zobowiązana do tego Spółka - jak to wynika z jej wyjaśnień - drugie z żądań Prezesa UKE zrealizowała przy zastosowaniu nowych przepisów dotyczących sprawozdawczości finansowej. Bez oceny zasadności tych wyjaśnień można było co najwyżej stwierdzić, że pomiędzy obu porównywalnymi informacjami nie ma spójności. Jednakże - jak to już słusznie zauważył Sąd drugiej instancji - „niespójność” nie stanowi przesłanki wymiaru kary. Pozostawała zatem do koniecznego wyjaśnienia przesłanka kary pieniężnej, która dotyczy nieprawdziwości informacji i tę przesłankę Sąd drugiej instancji ustalił wyłącznie na podstawie bezspornych różnic w informacjach uzyskanych od Spółki bez merytorycznej oceny wskazywanych przez nią przyczyn tych różnic. Warto przy okazji zauważyć, że gdyby jedynym kryterium nieprawdziwości informacji z 14 marca 2006 r. miała być jej niezgodność z informacją z 10 czerwca 2005 r., to niezgodność tę usunęłaby kolejna informacja z 14 kwietnia 2006 r., która zawiera dane zgodnie z informacją przekazaną za pierwszym razem. Stosownie do art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, podlega karze pieniężnej przedsiębiorca, który udziela przewidzianej informacji w sposób nieprawdziwy lub niepełny. Trzeba zwrócić uwagę na ustawowe powiązanie przedmiotowej odpowiedzialności ze „sposobem” udzielenia przez przedsiębiorcę informacji nieprawdziwych, co oznacza wprowadzenie przez ustawodawcę do zagrożonego karą pieniężną stanu faktycznego określenia odnoszącego się do aktywności przedsiębiorcy, do jego zachowania - formy wykonania obowiązku udzielenia informacji przewidzianych ustawą. Już z tego powodu nie sposób zastosować powyższy przepis skonstruowany podobnie do przepisów prawnokarnych, bez ustalenia stanu faktycznego dotyczącego wymaganego „sposobu” udzielenia informacji. Sąd drugiej instancji - jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku - swą zasadniczą ocenę subsumcyjną zdaje się odrywać od ustalenia czy rzeczywiście w konkretnych okolicznościach sprawy powodowe przedsiębiorstwo udzieliło żądanych przez Prezesa UKE informacji „w sposób nieprawdziwy lub niepełny”. Budzi zastrzeżenia skoncentrowanie uwagi Sądu wyłącznie na różnicach dotyczących 2003 r. w dwóch różnych informacjach. Różnice te mogły przecież - przynajmniej w części - wynikać ze zmiany określonych w odpowiednich przepisach mechanizmów sporządzania sprawozdań. Nie sposób w tej kwestii się rozeznać bez oceny wyjaśnień strony powodowej oraz opinii biegłego z zakresu rachunkowości i księgowości. Jeżeli Sąd drugiej instancji nie kwestionuje wniosków opinii biegłego, w tym „że skarżąca była zmuszona do zmiany metod wyceny oraz dokonała poprawnej prezentacji danych za lata 2002 - 2005 z systemu ewidencji finansowej, z którego generowane są dane do sprawozdań finansowych przy uwzględnieniu zmian wartościowych wynikających z przyjęcia zasad sprawozdawczości zgodnych z MSR” - to dopuszcza do sprzeczności w przedstawionej podstawie prawnej wyroku. Z jednej bowiem strony, z samego tylko faktu różnicy w informacjach udzielonych przez przedsiębiorcę - na zasadzie jak się wydaje domniemania - wyprowadza ocenę, że któraś z tych dwóch informacji jest nieprawdziwa, a z drugiej jednak strony, pozbawia znaczenia przyjęte przez siebie domniemanie.

Nieodpowiedniość subsumcyjna art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego do ustaleń faktycznych zaskarżonego wyroku wynika z pominięcia w tej ocenie sytuacji faktycznej dotyczącej „sposobu”, w jaki przedsiębiorca wykonywał każde z żądań Prezesa UKE. Wychodząc z błędnego założenia, Sąd drugiej instancji potraktował okoliczności wykonywania żądania o informację jako przesłankę obniżenia kary pieniężnej (art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego), chociaż, o czym była mowa wyżej, potrzeba ustalenia „sposobu”, w jaki przedsiębiorca wykonywał obowiązek wynikający z żądań Prezesa UKE, odnosi się wprost do przesłanek sankcji określonej w art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego.

Z powyższych przyczyn Sąd Najwyższy uznał zasadność podstawy skargi kasacyjnej, z wyjątkiem zarzutu dotyczącego art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego. Nie ma racji skarżąca, że wyłączenie sankcji z art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego powinno wynikać z niezasadności żądania przez Prezesa UKE po raz drugi określonych informacji, niezależnie - w tym wypadku - od tego czy przedsiębiorca wykonał to żądanie w niewłaściwy sposób. Przedstawiony w tym zakresie pogląd skarżącego wykracza poza granice przedmiotu rozpatrywanej sprawy. Jej przedmiotem, poczynając od postępowania wyjaśniającego przed Prezesem UKE, była wyłącznie sytuacja udzielenia informacji w sposób nieprawdziwy lub niepełny, sankcjonowana stosownie do art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego. Przedsiębiorca, który udziela informacji w sposób nieprawdziwy lub niepełny, podlega przewidzianej za to karze pieniężnej; w takim wypadku nie może powoływać się na to, że udzielił nieprawdziwych informacji, bo nie miał obowiązku ich udzielenia. Jeżeli przedsiębiorca uważa, że żądanie udzielenia informacji nie ma podstawy prawnej, to nie poddaje się takiemu żądaniu. W żadnym razie nie uzyskuje natomiast usprawiedliwienia do wprowadzenia Prezesa UKE w błąd informacjami nieprawdziwymi.

Z powyższych przyczyn, stosownie do art. 39815

§ 1 k.p.c. Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji,