descriptionTreść orzeczenia

Wyrok z dnia 16 marca 2009 r.

Sygn. akt III SK 35/08

Przewodniczący SSN Zbigniew Korzeniowski, Sędziowie: SN Józef Iwulski (sprawozdawca), SA Maciej Pacuda.

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r. [...] Sąd Okręgowy-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie oddalił odwołanie GTS E. Spółki z o.o. w W. (dalej Spółka) od decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej UKE) z dnia 21 lipca 2006 r. w przedmiocie nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 500.000 zł oraz zasądził od Spółki na rzecz Prezesa UKE kwotę 720 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego.

Sąd Okręgowy ustalił, że Prezes UKE postanowieniem z dnia 20 grudnia 2004

r. wydanym na postawie art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) wszczął postępowanie w sprawie analizy rynków właściwych w zakresie usług telekomunikacyjnych celem ustalenia, czy występuje skuteczna konkurencja na rynku świadczenia usługi zakończenia połączeń w poszczególnych stacjonarnych sieciach telefonicznych (zgodnym z obszarem sieci, w której następuje zakończenie połączenia) i czy na krajowym rynku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego (w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych) występuje skuteczna konkurencja. W tym celu Prezes UKE zwrócił się do Spółki o wypełnienie stosownych formularzy. Ze względu na brak niektórych danych Spółka została zobowiązana do ich uzupełnienia pismem z 25 stycznia 2006 r., w którym Prezes UKE ustalił zakres żądania, termin udzielenia informacji (28 lutego 2006 r.) oraz zamieścił pouczenie o sankcjach za nieudzielenie informacji. Spółka udzieliła informacji dopiero w dniu 29 maja 2006 r. Z kolei w dniu 18 lipca 2005 r. Prezes UKE zwrócił się do Spółki o przedstawienie opisu infrastruktury telekomunikacyjnej wykorzystywanej przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego do świadczenia usług telekomunikacyjnych na rzecz użytkowników krajowych. Prezes UKE podał szczegółowo, jakie informacje powinna dostarczyć Spółka. W dniu 29 lipca 2005 r. Spółka przekazała część żądanych informacji, w tym między innymi schemat szkieletowej sieci teletransmisyjnej DWDM/SDH oraz wyjaśniła przyczyny, dla których nie jest możliwe podanie parametru odnoszącego się do pokrycia geograficznego własnej sieci telekomunikacyjnej. Ze względu na konieczność uzupełniania danych, które były niezbędne do zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia, czy na rynku świadczenia usługi kończenia połączeń w stacjonarnych sieciach telefonicznych występuje skuteczna konkurencja, Prezes UKE w piśmie z dnia 13 stycznia 2006 r. ponowił żądanie udostępnienia danych przez Spółkę, wyznaczając termin na dzień 20 stycznia 2006 r. i pouczając Spółkę o sankcjach za nieudzielanie odpowiedzi w terminie. Do tej daty Spółka nie przedstawiła danych ani nie wnioskowała o przedłużenie terminu do ich dostarczenia. Spółka udzieliła żądanej informacji w piśmie datowanym na dzień 29 maja 2006 r. W dniu 15 marca 2006 r. Prezes UKE zwrócił się do Spółki o przekazanie informacji dotyczących dostępu szerokopasmowego za lata 2002-2005 z podziałem na technologię dostępu, zakreślając termin do udzielenia odpowiedzi na dzień 22 marca 2006 r. i pouczając o sankcjach za nieudzielenie informacji w terminie. Tej informacji Spółka udzieliła 29 maja 2006 r. W dniu 28 kwietnia 2006 r. Prezes UKE wszczął na podstawie art. 21 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej na Spółkę za nieudzielenie informacji. Postępowanie to zakończono wydaniem w dniu 21 lipca 2006 r. decyzji wymierzającej Spółce karę pieniężną w wysokości 500.000 zł. Prezes UKE przyjął, że żądane informacje Spółka przekazała dopiero w dniu 29 maja 2006 r., czyli z uchybieniem terminu. Uznał, że Spółka utrudniła przeprowadzenie badań rynków właściwych, a przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej wziął pod uwagę znaczne opóźnienie w udzieleniu żądanych informacji, dotychczasową niekaralność Spółki oraz jej warunki finansowe ustalone na podstawie formularza sporządzonego za rok 2005 r.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka podniosła w szczególności, że opóźnienie w udzieleniu części informacji żądanych przez Prezesa UKE nie jest niewypełnieniem obowiązku udzielenia informacji przewidzianych prawem.

Sąd pierwszej instancji uznał, że pisma datowane na 13 stycznia, 25 stycznia i 15 marca 2006 r., kierowane przez Prezesa UKE do Spółki, zawierały wszystkie konieczne elementy określone w art. 21 ust. 4 Prawa telekomunikacyjnego. Poza sporem jest, że Spółka nie udzieliła żądanych informacji w terminach zakreślonych przez Prezesa UKE. Skoro żądane informacje były konieczne do badania rynków, to ich nieudzielenie w terminie (udzielenie po upływie wyznaczonych terminów) stanowiło taką samą przeszkodę w prowadzeniu postępowania administracyjnego, jak nieudzielenie informacji w ogóle. Nałożenie kary pieniężnej przewidzianej w art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego jest sankcją konieczną również wtedy, gdy udzielono informacji po terminie (zwłaszcza, gdy uczyniono to ze znacznym opóźnieniem, jak w niniejszej sprawie). Zdaniem Sądu Okręgowego, art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego nie uzależnia nałożenia kary pieniężnej od uprzednio przeprowadzonej kontroli. Kara ta ma charakter represyjny, prewencyjny oraz dyscyplinujący. Skoro Spółka, nie kwestionując zasadności żądanych informacji, udzieliła ich dopiero po wszczęciu przez Prezesa UKE postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, to zastosowanie kary było zasadne. Według Sądu, nałożona kara - odpowiadająca wielkości 3% przychodów Spółki - jest karą właściwą za naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2008 r. [...] Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił apelację Spółki od wyroku Sądu pierwszej instancji i zasądził od niej na rzecz Prezesa UKE kwotę 270 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego za instancję odwoławczą. Zdaniem Sądu odwoławczego, Sąd Okręgowy dokonał prawidłowej wykładni art. 209 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 201 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego, przyjmując, że nałożenie kary pieniężnej jest możliwe bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego i wydania zaleceń pokontrolnych oraz bez wyznaczenia i bezskutecznego upływu terminu do usunięcia wskazanych nieprawidłowości lub udzielenia wyjaśnień. Przepis art. 201 Prawa telekomunikacyjnego odnosi się do art. 199 tego Prawa, który jedynie uprawnia Prezesa UKE do przeprowadzenia postępowania kontrolnego i pokontrolnego. Przepisy tej ustawy nie wymagają, aby wszystkie decyzje wydawane przez Prezesa UKE były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli. Zdaniem Sądu odwoławczego, nieudzielanie informacji lub niedostarczanie dokumentów przewidzianych ustawą w zakreślonym terminie oznacza „nieudzielenie informacji". W przeciwnym wypadku należałoby uznać, że udzielenie informacji lub dostarczenie dokumentów przez podmiot do tego zobowiązany - choćby ze znacznym opóźnieniem - uniemożliwiałoby zastosowanie przepisów dotyczących kar pieniężnych. Tymczasem udzielenie informacji z opóźnieniem ma tylko wpływ na ocenę zakresu dokonanego naruszenia. W ocenie Sądu Apelacyjnego, wysokość kary nałożonej na Spółkę jest adekwatna do stopnia popełnionego przez nią naruszenia.

Od wyroku Sądu Apelacyjnego Spółka wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie: 1) art. 209 w związku z art. 201 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, „polegające na przyjęciu, iż nałożenie kary pieniężnej jest możliwe bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego oraz wydania zaleceń pokontrolnych" i 2) art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, „poprzez przyjęcie, iż nałożenie kary pieniężnej na tej podstawie jest dopuszczalne, pomimo wykonania obowiązku i dostarczenia informacji żądanych przez organ".

W uzasadnieniu skargi Spółka wywiodła w szczególności, że - jej zdaniem - przed nałożeniem kary przez Prezesa UKE konieczne jest przeprowadzenie postępowania kontrolnego na podstawie art. 201 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, na skutek którego dochodzi do stwierdzenia naruszenia, następuje wydanie zaleceń pokontrolnych, a po bezskutecznym upływie terminu do usunięcia naruszeń organ wydaje decyzję, w której nakłada karę na podstawie art. 209 Prawa telekomunikacyjnego. Dokonana przez Sąd Apelacyjny interpretacja tego przepisu przeczy wyraźnemu brzmieniu art. 209 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 201 ust. 1 oraz „wykładni systemowej przepisów ustawy Prawo telekomunikacyjne". Zdaniem skarżącej, art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego jest wyłącznie przepisem karnym. Stwierdzenie naruszenia nie może odbywać się na etapie postępowania w sprawie nałożenia kary, gdyż art. 209 ust. 1 pkt 1 jest przepisem materialnoprawnym, a nie procesowym, na podstawie którego można prowadzić postępowanie administracyjne. W sytuacji, gdy Prezes UKE w tym samym postępowaniu stwierdza naruszenie i nakłada z tego tytułu karę (co miało miejsce w niniejszej sprawie) już w chwili wszczęcia postępowania, a więc przed przeprowadzeniem postępowania dowodowego, zakłada z góry, iż doszło do naruszenia. Stąd też strona nie ma możliwości usunięcia naruszenia w celu uniknięcia nałożenia kary. W ocenie skarżącej, ochrona praw procesowych strony byłaby zapewniona w sytuacji uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego, na co wskazuje systematyka przepisów art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego. Zaprezentowane stanowisko wspierają przepisy ustawy z dnia 6 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 107, zgodnie z którym nałożenie kary pieniężnej przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania, w którym nastąpi stwierdzenie niewykonania przez podmiot określonego obowiązku. Nałożenie kary, o której mowa w art. 107 tej ustawy, jest sprawą merytorycznie odrębną od sprawy, która została rozstrzygnięta w drodze decyzji Prezesa UOKiK lub wyroku sądu. Stąd też nałożenie kary w celu przymuszenia wymaga wszczęcia odrębnego postępowania ze wskazaniem podstawy prawnej (art. 107) oraz faktycznej (niewykonywanie decyzji lub wyroku przez przedsiębiorcę). Ten sam sposób interpretacji należy - zdaniem skarżącej - odnieść do przepisów dotyczących postępowania przed innymi organami regulacyjnymi. Skarżąca podniosła, że użyty w art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego zwrot "nie wypełnia ciążącego na nim obowiązku wynikającego z przepisów ustawy" nie dotyczy sytuacji, w której obowiązek został wykonany, chociażby częściowo. W takim przypadku wykluczone jest więc nałożenie kary. Udzielenie organowi żądanych informacji dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary może co najwyżej stanowić inny czyn penalizowany na podstawie przepisów Prawa telekomunikacyjnego i ewentualnie „podpadać" pod dyspozycję normy prawnej określonej w art. 209 ust. 1 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, zgodnie z którym karze podlega ten, kto udziela żądanych informacji w sposób niepełny. Jednakże ta podstawa prawna nie została zastosowana w niniejszej sprawie. Przyjęta przez Sądy interpretacja przepisów prowadzi do sytuacji, w której tak samo traktowane są podmioty, które usuną naruszenia przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary oraz te, które tego nie uczynią. W ten sposób dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 Konstytucji RP). Usunięcie naruszenia powinno więc powodować umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary, bądź wpływać na wymiar kary. Skoro przy wydaniu przedmiotowej decyzji trzeba wziąć pod uwagę zasadę równości wobec prawa, to usunięcie naruszenia powinno mieć wpływ na wysokość kary, tymczasem ta kwestia została zupełnie pominięta w sprawie. Za przyjęciem wykładni zaprezentowanej przez skarżącą przemawia także to, że w przygotowywanym przez Ministerstwo Infrastruktury projekcie ustawy o zmianie ustawy - Prawo telekomunikacyjne oraz niektórych innych ustaw z dnia 11 stycznia 2008 r. zaplanowano dodanie do art. 209 Prawa telekomunikacyjnego ustępu 4 o następującej treści: „Jeżeli podmiot usunie naruszenie w terminie 14 dni od dnia wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary, Prezes UKE nakłada karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, w wysokości 15.000 zł". Zdaniem Spółki, świadczy to o tym, że ustawodawca dostrzegł potrzebę uregulowania sytuacji, w której usunięcie naruszenia następuje po wszczęciu postępowania, ale przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz wyroku Sądu Okręgowego i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji Prezesa UKE i umorzenie postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz o rozstrzygnięcie o kosztach procesu za instancję kasacyjną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy wziął pod uwagę, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw, bowiem nietrafne są zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego - art. 209 ust. 1 oraz 201 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego stanowi, że karze pieniężnej (w wysokości do 3% przychodu) podlega ten, kto nie wypełnia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą. Z kolei, art. 21 ust. 3 tej ustawy nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych obowiązek udzielania informacji i dostarczania dokumentów na żądanie Prezesa UKE w zakresie niezbędnym do dokonania badań rynków właściwych w zakresie wyrobów i usług telekomunikacyjnych, przy czym żądanie Prezesa UKE powinno zawierać: 1) wskazanie zakresu informacji i okresu, którego dotyczą; 2) wskazanie celu żądania; 3) wskazanie terminu udzielenia informacji i dostarczenia dokumentów oraz 4) pouczenie o karach przewidzianych w art. 209 ust. 1 (art. 21 ust. 4). Treść art. 209 ust. 1 oraz art. 21 Prawa telekomunikacyjnego prowadzi do jednoznacznego wniosku, że niewykonanie obowiązku udzielenia informacji przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego - zgodnie z treścią żądania Prezesa UKE - stanowi samodzielną podstawę do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej w trybie przewidzianym w art. 210 tego Prawa.

Skarżąca błędnie uważa, że dopuszczalność nałożenia kary pieniężnej zależy od uprzedniego przeprowadzenia kontroli przestrzegania przepisów ustawy. Już sama treść powołanych przepisów wskazuje, że kara jest nakładana za samo niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania koniecznych informacji na żądanie Prezesa UKE, który z takimi żądaniami może występować także w ramach postępowania wyjaśniającego (analizy rynków właściwych), a nie tylko kontrolnego, czy pokontrolnego. Pozbawienie Prezesa UKE uprawnienia do żądania od przedsiębiorcy udzielenia koniecznych informacji w toku postępowania wyjaśniającego, podważało by sens i skuteczność ustawowego modelu ochrony rynku telekomunikacyjnego, na straży którego powinien czuwać organ regulacyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 grudnia 2008 r., III SK 15/08, niepublikowany). Należy też zauważyć, że obowiązek udzielenia przez przedsiębiorcę informacji w celu przeprowadzenia przez Prezesa UKE analizy rynków właściwych (art. 21) został umieszczony w rozdziale 1 działu II Prawa telekomunikacyjnego „Analiza rynków właściwych, ustalanie i znoszenie obowiązków". Uprawnienie Prezesa UKE do przeprowadzenia kontroli wykonania przepisów z zakresu telekomunikacji zostało natomiast zamieszczone w rozdziale 2 działu X ustawy „Kontrola i postępowanie pokontrolne". Systematyka ustawy prowadzi zatem do stwierdzenia, że art. 209 ust. 1 zawarty w dziale XI ustawy „Przepisy karne i kary pieniężne", sankcjonuje każde niewypełnienie obowiązku udzielenia informacji lub dostarczenia dokumentów przewidzianych ustawą. Gdyby było inaczej sankcja w nim przewidziana musiałaby być ograniczona do wybranych naruszeń obowiązku informacyjnego. Określona natomiast w art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego możliwość nałożenia kary pieniężnej jest - odrębnym od sankcji z art. 209 (niewymienionym w tym przepisie) - szczególnym środkiem przymusu, który organ regulacyjny jest władny zastosować wobec przedsiębiorcy uchylającego się od wykonania powinności nałożonych na niego w zaleceniach pokontrolnych. Najkrócej rzecz ujmując (jak trafnie wywiódł Sąd Apelacyjny), art. 201 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego dotyczy postępowania kontrolnego, o którym mowa w art. 199 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie było prowadzone postępowanie kontrolne, a kara pieniężna została zastosowana na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego jako sankcja za niewykonanie obowiązku wynikającego z art. 21 ust. 3 ustawy. Procedura stosowania kary pieniężnej jest uregulowana w art. 210 Prawa telekomunikacyjnego, a przepis ten nie przewiduje, aby przed wymierzeniem kary na naruszenie obowiązku określonego w art. 21 ust. 3 ustawy musiało być wszczęte postępowanie kontrolne na podstawie art. 199.

Przytoczenie przez skarżącą treści art. 107 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz powołanie się na poglądy przedstawicieli doktryny w tym względzie nie mogą odnieść skutku, bowiem przepis ten dotyczy zupełnie innej materii (niezwiązanej z przedmiotem działalności Prezesa UKE). Różne ustawy mogą w różny sposób regulować procedury w sprawach o zbliżonym charakterze. Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów nie jest nadrzędną w stosunku do Prawa telekomunikacyjnego. Nie ma więc podstaw, aby - niezgodnie z treścią przepisów Prawa telekomunikacyjnego - podejmować próbę ich wykładni w sposób prowadzący do „ujednolicenia procedur". "Ochrona praw procesowych" strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 209 Prawa telekomunikacyjnego (na potrzebę zachowania, której powołuje się skarżąca) jest zapewniona przez możliwość wniesienia przez przedsiębiorcę odwołania od decyzji nakładającej karę do sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Odwołanie to uruchamia przed sądem cywilne postępowanie rozpoznawcze, zmierzające do wyjaśnienia przy pomocy wszelkich środków dowodowych zasadności (a nie tylko legalności) nałożonej na przedsiębiorcę kary pieniężnej.

Co się tyczy zarzutu nałożenia kary pieniężnej pomimo wykonania przez przedsiębiorcę po zakreślonym terminie obowiązku wymaganego ustawą, stwierdzić należy, że w art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego występuje rozróżnienie niewypełnienia obowiązku udzielania informacji lub dostarczania dokumentów przewidzianych ustawą (art. 209 ust. 1 pkt 1) od udzielenia tych informacji w sposób nieprawdziwy lub niepełny (art. 209 ust. 1 pkt 3). Przy tym oba zachowania podlegają sankcji, a art. 209 ust. 1 pkt 3 ma w istocie charakter wyjaśniający ewentualną wątpliwość, czy udzielenie informacji nieprawdziwej lub niepełnej jest równoznaczne z nieudzieleniem informacji. W przepisach tych natomiast nie występuje rozróżnienie czynu polegającego na „niewypełnieniu" (niewykonaniu w ogóle) obowiązku informacyjnego i czynu będącego „nieterminowym wykonaniem" tego obowiązku, co można by próbować kwalifikować jako jego „nienależyte wykonanie". Po prostu, wykonanie (wypełnienie) obowiązku udzielenia informacji po zakreślonym terminie jest niewykonaniem tego obowiązku zgodnie z żądaniem organu. W rozpoznawanym przypadku wynika to z art. 21 ust. 3 i 4 Prawa telekomunikacyjnego. Skoro żądanie Prezesa UKE udzielania informacji powinno zawierać wskazanie terminu ich udzielenia (a także pouczenie o karach, o których mowa w art. 209 ust. 1), to nieudzielenie informacji w terminie (udzielenie ich po terminie) jest niezgodne z żądaniem, a więc jest niewypełnieniem obowiązku przewidzianego ustawą (art. 209 ust. 1 pkt 1). Obowiązek „przewidziany ustawą" jest bowiem w tym przypadku konkretyzowany „żądaniem Prezesa UKE", a więc jego wykonanie niezgodnie z tym żądaniem (także w zakresie terminu) jest niewypełnieniem obowiązku.

Wykładnia przepisów przyjęta w zaskarżonym wyroku nie narusza zasady równości praw przez brak rozróżnienia sytuacji podmiotu nieudzielającego w ogóle żądanych informacji od podmiotu udzielającego ich po terminie. Są to bowiem okoliczności uwzględniane przy ustaleniu wysokości kary pieniężnej na podstawie art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w ramach oceny „zakresu naruszenia" obowiązku. Projektowane zmiany treści art. 209 Prawa telekomunikacyjnego, na które powołuje się skarżąca (o ile w ogóle zostaną uchwalone), nie mogą zmienić wykładni przepisów w brzmieniu obowiązującym w dacie nałożenia kary na Spółkę (a także zamknięcia rozprawy apelacyjnej).

Z powyższych przyczyn, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art. 39814 k.p.c.