Treść orzeczenia
Wyrok z dnia 8 marca 2001 r.
Sygn. akt III RN 80/00
Skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna w sprawie o wizę dla cudzoziemca nielegalnie przebywającego na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej po utracie ważności wizy poprzednio uzyskanej.
Przewodniczący SSN Andrzej Wasilewski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca), Andrzej Wróbel.
Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2001 r. sprawy ze skargi Rabii E. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia 31 grudnia 1998 r. [...] w przedmiocie odmowy udzielenia wizy pobytowej, na skutek rewizji nadzwyczajnej Ministra Sprawiedliwości [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 1999 r. [...] uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Poznański decyzją z dnia 7 października 1998 r. [...] odmówił udzielenia Rabii E., obywatelce Maroka, wizy pobytowej na okres 6 miesięcy. Rozstrzygnięcie to utrzymane zostało w mocy w trybie odwoławczym decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. [...]. W uzasadnieniu decyzji podano między innymi, że Rabia E. w związku ze studiami na Akademii Medycznej w P. i stażem podyplomowym przebywa w Polsce od ponad 8 lat i kilkakrotnie legalizowała swój pobyt. Ostatnią wizę pobytową z terminem ważności do 31 marca 1998 r. otrzymała w dniu 17 kwietnia 1997 r. Wniosek o wydanie kolejnej wizy na okres 6 miesięcy, w związku z zamiarem odbycia stażu specjalizacyjnego, złożyła w dniu 24 kwietnia 1998 r., a więc po upływie terminu określonego w art. 8 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach i utracie ważności poprzedniej wizy.
Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Rabii E. na decyzję ostateczną z dnia 31 grudnia 1998 r., wyrokiem z dnia 10 września 1999 r. uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd wyraził pogląd, że zaskarżona decyzja Ministra podjęta została z naruszeniem art. 9 KPA. Organ administracji obowiązany był pouczyć Rabie E. o aktualnie obowiązującym terminie przewidzianym do złożenia wniosku o wydanie kolejnej wizy pobytowej, czego według zapewnień skarżącej w odwołaniu i skardze, nie uczynił. Zdaniem Sądu przedstawione okoliczności przemawiają za tym, że spóźnione złożenie wniosku nie wynikało z lekceważącego stosunku skarżącej do porządku prawnego i nie można faktu tego oceniać w kategoriach zagrożenia ładu i porządku publicznego. Przyjąć należy, że było ono wynikiem nieświadomości zmienionego stanu prawnego oraz nieudzielenia jej niezbędnych wskazówek przez organ pierwszej instancji o terminie złożenia wniosku wizowego, co mogłoby uchronić skarżącą od zarzutu nielegalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Od powyższego wyroku wniósł rewizję nadzwyczajną Minister Sprawiedliwości, który zarzucając rażące naruszenie art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 19 pkt 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach (Dz.U. Nr 114, poz. 73 ze zm.), żądał uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi.
W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że niezależnie od przyczyn niezachowania przez skarżącą terminu przewidzianego do złożenia wniosku o wydanie kolejnej wizy pobytowej, pewne jest, że w dniu, w którym ona ten wniosek złożyła, to jest 24 kwietnia 1998 r. (po upływie 24 dni od utraty ważności poprzedniej wizy) jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, był pobytem nielegalnym. W konsekwencji tego zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie był właściwy do rozpoznania sprawy ze skargi na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r. w przedmiocie odmowy udzielenia Rabii E. wydania dalszej wizy pobytowej. Przepis art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wyłącza bowiem właściwość sądu administracyjnego w sprawach wiz, z wyjątkiem przypadków dotyczących cudzoziemców przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dodać należy, że z treści art. 9 KPA wynika, że obowiązki organu administracji, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się do stron uczestniczących w postępowaniu. W istocie przed złożeniem wniosku w dniu 24 kwietnia 1998 r., Rabia E. nie była stroną postępowania, gdyż postępowanie w przedmiotowej sprawie nie toczyło się, a zostało wszczęte dopiero w dniu 24 kwietnia 1998 r., a więc nie można zasadnie zarzucić organom administracji naruszenia tego przepisu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 1999 r. zapadł po rozpoznaniu skargi i po stwierdzeniu jej merytorycznej zasadności. Rewizja nadzwyczajna zarzuciła wadliwość tego rozstrzygnięcia, wynikającą z niedopuszczalności drogi sądowej, przesądzającej o konieczności odrzucenia skargi bez jakiejkolwiek kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji (art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym). Rozpoznając sprawę w granicach podstaw rewizji nadzwyczajnej (por. art. 39311
§ 1 KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego – Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.). Sąd Najwyższy zajmował się przedstawionym w rewizji nadzwyczajnej zagadnieniem właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie biorąc pod uwagę zawartej w zaskarżonym wyroku oceny decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 grudnia 1998 r.
Wychodząc z powyższego założenia o przedmiocie poddanym Sądowi Najwyższemu do rozpoznania należało przede wszystkim rozważyć zagadnienie właściwości sądu administracyjnego w sprawach takich jak rozpatrywana, to jest w sprawach wiz. Przepis wskazany w rewizji nadzwyczajnej (art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym) niewątpliwie ustanawia wyjątek od zasady zaskarżalności decyzji administracyjnej do sądu (por. art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), co więcej – jest odstępstwem od konstytucyjnej zasady, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez sąd (por. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). W oparciu o te zasady – interpretacja zakresu przedmiotowego od ich odstępstwa musi być restryktywna.
Jeżeli chodzi o wskazaną relację z Konstytucją, to jest ona podobna do zagadnienia rozważonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2000 r., K. 12/99 (OTK 2000 z. 7, poz. 260), w którym orzeczono, iż art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w zakresie w jakim wyłącza prawo do sądu w sprawach dotyczących wydalenia cudzoziemca nielegalnie przebywającego w Polsce – jest zgodny z art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd Najwyższy podzielając powyższe stanowisko i przedstawioną w wyroku TK argumentację uznał, że wyłączenie prawa do sądu wobec cudzoziemca nielegalnie przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – nie budzi konstytucyjnych zastrzeżeń także w sprawach wizy. W takiej bowiem sytuacji nie mogłoby budzić wątpliwości zastosowanie art. 19 pkt 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Przechodząc na grunt stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że wyrażona w rewizji nadzwyczajnej ocena o nielegalności pobytu Rabia E. na terytorium RP w toku postępowania w przedmiotowej sprawie, odpowiada okolicznościom faktycznym przyjętym także w zaskarżonym wyroku NSA. W wyroku tym bowiem przyjęto jako niewątpliwy stan rzeczy, iż skarżąca miała wizę ważną do dnia 31 marca 1998 r. i że po tej dacie pomimo utraty ważności wizy nadal w Polsce przebywała. Sytuacja taka jest z pewnością pobytem nielegalnym (por. art. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach – Dz.U. Nr 114, poz. 739 ze zm.) Zasadnie także podniesiono w rewizji nadzwyczajnej, że – wbrew ocenie zaskarżonego wyroku – nie zaistniały żadne okoliczności, które mogłyby wywołać skutki prawne w przedmiocie legalizacji pobytu skarżącej cudzoziemki. W szczególności NSA podzielił ustalenia faktyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że skarżąca nie wystąpiła w jakiejkolwiek formie o udzielenie jej kolejnej wizy przed upływem terminu ważności wizy, którą dysponowała. Z odpowiednim wnioskiem do właściwego organu wystąpiła bowiem dopiero w dniu 24 kwietnia 1998 r. Skarżąca po upływie terminu ważności wizy nie mogła nie zdawać sobie sprawy z tego, że jej dalszy pobyt w Polsce w tej sytuacji stracił uprawniającą do tego podstawę. W związku z tym pozbawione znaczenia prawnego jest twierdzenie skarżącej, że poza postępowaniem wizowym uzyskała w biurze paszportowym informację dotyczącą celowości złożenia wniosku o wizę wraz z dokumentami, które miałyby ten wniosek uzasadniać. Należy przy tym zauważyć, że skarżąca nie twierdziła, iż „pouczenie”, na które się powoływał,a obejmowało sytuację nielegalności pobytu po utracie ważności wizy.
Wreszcie słusznie Minister Sprawiedliwości zauważył, że wyrażona w zaskarżonym wyroku ocena dotycząca naruszenia art. 9 KPA pozostaje w wyraźnej sprzeczności z tokiem postępowania administracyjnego. Naruszenie to – według wyroku NSA – miałoby polegać na niepoinformowaniu skarżącej o tym, że jeżeli zamierzałaby wystąpić o kolejną wizę, to powinna zrobić to przed upływem terminu ważności wizy, której jej udzielono. Niezależnie od swoistej równoznaczności takiej informacji z treścią uprawnienia wizowego ustalającego uprawnienie do przebywania na terytorium RP tylko w określonym czasie, zasadnie Minister Sprawiedliwości zwrócił uwagę na to, że przed złożeniem wniosku o udzielenie wizy nie toczyło się w tym przedmiocie postępowanie administracyjne i w związku z tym nie mogło dojść do naruszenia przepisu określającego jedną z zasad postępowania administracyjnego. Z powyższych przyczyn podzielając podstawę i wniosek rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy orzekł stosownie do art. 39315
KPC przy uwzględnieniu art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 189 ze zm.) i art. 27 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 19 pkt 5 tej ustawy.