descriptionTreść orzeczenia

Postanowienie z dnia 1 czerwca 2000 r.

Sygn. akt III RN 179/99

Przewodniczący: SSN Jerzy Kwaśniewski, Sędziowie SN: Andrzej Wasilewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca).

Uzasadnienie

Wojewoda M., działając na podstawie art. 22 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między tymże Wojewodą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w T. W uzasadnieniu wniosku Wojewoda stwierdził, że żaden z wyżej wymienionych organów nie uznał się właściwym do rozpatrzenia odwołań od decyzji kierowników urzędów rejonowych w N.T. oraz w T. W pierwszym przypadku odnosiło się to do odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N.T. z dnia 30 grudnia 1998 r. odmawiającej wydania zezwolenia na nadanie i wybicie nowych numerów na nadwoziu samochodu osobowego, w drugim – odwołania od decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia 8 grudnia 1998 r. cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 17 czerwca 1999 r. [...] odrzucił wniosek. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Wojewoda M. jest terenowym organem administracji rządowej w rozumieniu art. 22 § 2 KPA i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 386 ze zm.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest natomiast organem samorządu terytorialnego w rozumieniu tych przepisów, bowiem w związku ze zniesieniem instytucji sejmiku samorządowego i przyznaniem Prezesowi Rady Ministrów kompetencji do powoływania prezesa samorządowego kolegium odwoławczego oraz zakazu łączenia członkostwa w kolegium z mandatem radnego, członkostwem lub zatrudnieniem w organie wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego albo urzędzie tej jednostki utraciło swój dotychczasowy samorządowy charakter. W związku z tym wniosek o rozpatrzenie sporu o właściwość jest niedopuszczalny.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżył powyższe postanowienie rewizją nadzwyczajną, w której zarzucił rażące naruszenie art. 2, art. 78 i art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 5 § 2 pkt 6, art. 15, art. 17 ust. 1, art. 22 § 2 KPA w związku z art. 18 ust. 1 oraz art. 28 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i art. 200 § 1 KPC oraz § 1 i § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej (Dz.U. Nr 145, poz. 940 ). W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego organy samorządowych kolegiów odwoławczych, mimo zmiany sposobu ich powoływania (prezesów i członków kolegiów) pozostały w dalszym ciągu organami samorządowymi w rozumieniu przepisów KPA oraz ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Znajduje to potwierdzenie w art. 5 § 2 pkt 6 KPA, w którym jest mowa o samorządowych kolegiach odwoławczych jako organach samorządu terytorialnego. Nie da się pominąć również art. 17 pkt 1 KPA stanowiącego, że „organami wyższego rzędu w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej”. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego jest zdania, że zaskarżone postanowienie doprowadziło do sytuacji, w której sprawa sporu o właściwość między wojewodą a samorządowymi kolegiami odwoławczymi pozostaje nie do rozstrzygnięcia z powodu braku organu kompetentnego w tym przedmiocie, co z kolei oznacza brak odpowiedniego organu do rozstrzygnięcia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji ogranicza prawa strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie wnoszącego rewizję nadzwyczajną Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie orzekając w zaistniałym sporze, naruszył przepisy § 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej. W konsekwencji naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa zaskarżone postanowienie narusza rażąco art. 2, art. 78 i art. 166 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

Rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy.

Trafny jest zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 5 § 2 pkt 6 KPA przez jego niezastosowanie w rozpoznawanym przez Sąd sporze o właściwość. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie nie dostrzegł bowiem, że powyższy przepis wiążąco wyjaśnia znaczenie używanych przez Kodeks pojęć stwierdzając, że ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to, obok wymienionych organów, „ponadto samorządowe kolegia odwoławcze.” Skoro zatem przepis art. 22 § 2 KPA stanowi, że spory o właściwość między organami samorządu terytorialnego a terenowymi organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny, to użyte w tym przepisie pojęcie: „organy samorządu terytorialnego” należy rozumieć zgodnie ze znaczeniem ustalonym w przepisie art. 5 § 2 pkt 6 KPA, a więc szeroko jako oznaczające także samorządowe kolegia odwoławcze. Wprawdzie ostatnio wymieniony przepis posługuje się pojęciem: „organy jednostek samorządu terytorialnego”, zaś przepis art. 22 § 2 pojęciem: „organ samorządu terytorialnego”, to jednak należy uznać, że oba te pojęcia obejmuję także samorządowe kolegia odwoławcze. W tej sytuacji rozważania Sądu odnoszące się do prawnoustrojowego statusu samorządowych kolegiów odwoławczych nie mogły stanowić podstawy uznania, że samorządowe kolegia odwoławcze nie są organami samorządu terytorialnego w rozumieniu art. 22 § 2 KPA.

Z powyższych względów zaskarżony wyrok narusza także przepis art. 18 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga, w przypadkach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w Ordynacji podatkowej, spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego oraz między organami tych jednostek a organami administracji rządowej, a także – między samorządowymi kolegiami odwoławczymi. Należy bowiem przyjąć, że zawartego w powyższym przepisie określenia: „organy jednostek samorządu terytorialnego” należy używać w znaczeniu przyjętym w wymienionych wyżej przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei prowadzi do wniosku, że samorządowe kolegium odwoławcze jest organem jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu przepisu art. 18 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a zatem może powstać spór o właściwość między samorządowym kolegium odwoławczym jako organem jednostki samorządu terytorialnego a wojewodą jako organem administracji rządowej.

W aktualnym stanie prawnym konieczne jest rozróżnienie między prawnoproceduralnym a prawnoustrojowym statusem samorządowych kolegiów odwoławczych. O ile w świetle powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym nie powinna budzić wątpliwości poprawność stanowiska, że na użytek postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego samorządowe kolegia odwoławcze są traktowane jako organy jednostek samorządu terytorialnego, o tyle ich charakter prawny w świetle przepisów ustrojowych jest sporny. Z punktu widzenia przepisów Konstytucji RP odnoszących się do istoty samorządu terytorialnego należy jednak stwierdzić, że pogląd Sądu o niesamorządowym charakterze samorządowych kolegiów odwoławczych nie jest, jak twierdzi Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, zbyt daleko idący. Nie jest zadaniem Sądu Najwyższego rozstrzyganie sporów doktrynalnych w kwestii statusu prawnego samorządowego kolegium odwoławczego, jednakże nie sposób nie zauważyć, że kolegium to nie jest organem osoby prawnej, jaką jest jednostka samorządu terytorialnego ( art. 165 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji RP), ani też nie reprezentuje żadnej wspólnoty samorządowej, którą tworzy z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego ( art. 16 ust. 1 Konstytucji RP). Nie zmienia to jednak statusu prawnego samorządowych kolegiów odwoławczych w postępowaniu administracyjnym, jako organów (jednostek) samorządu terytorialnego.

Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiącego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że - jak słusznie twierdzi Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego – brak orzeczenia Sądu wskazującego organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji powoduje, iż w sytuacji negatywnego sporu kompetencyjnego odwołanie nie może być rozpatrzone przez organ wyższego stopnia, co narusza także prawo strony do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy przez dwie właściwe instancje administracyjne.

Trafny jest zarzut rażącego naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu § 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 listopada 1998 r. w sprawie utworzenia ośrodków zamiejscowych Naczelnego Sądu Administracyjnego, określenia ich siedzib oraz właściwości miejscowej i rzeczowej. Z treści tego przepisu wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że ośrodki zamiejscowe są właściwe w sprawach, o których mowa w art. 16 i 17 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, i w zakresie działania określonym w pkt. 1, 2 i 3 tego przepisu, a zatem nie są właściwe w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość wymienionych w art. 18 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.