descriptionTreść orzeczenia

Postanowienie z dnia 29 sierpnia 2001 r.

Sygn. akt III RN 123/01

1. Czynności urzędowe podejmowane przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową zmierzające do powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej mają w przeważającej mierze charakter czynności z zakresu prawa pracy, poprzedzających nawiązanie (przekształcenie) zobowiązaniowego stosunku pracy, a spory na tle legalności postępowania konkursowego należą do kategorii spraw o roszczenia związane ze stosunkiem pracy (art. 476 § 1 pkt 1 KPC).

2. Konkurs jako metoda obsadzania kierowniczych stanowisk w służbie publicznej ma obywatelom zapewnić równy dostęp do tej służby (art. 60 Konstytucji RP).

Przewodniczący SSN Andrzej Wróbel, Sędziowie SN: Katarzyna Gonera, Andrzej Kijowski (sprawozdawca).

Uzasadnienie

Rada Gminy M. w dniu 28 kwietnia 1999 r. podjęła uchwałę w „sprawie powołania komisji konkursowych dla przeprowadzenia postępowań konkursowych w celu wyłonienia kandydatów na dyrektorów szkół podstawowych prowadzonych przez gminę oraz regulaminu określenia pracy komisji”. W § 1 uchwały powołano komisję konkursową dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Ustalono również regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę M. oraz trybu pracy komisji konkursowej (§ 2 uchwały). Komisja konkursowa dopuściła do udziału w konkursie trzy osoby, a w jego drugim etapie spośród dwóch osób wyłoniła w dniu 11 maja 1999 r. w tajnym głosowaniu kandydata na dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Prawidłowość działań komisji zakwestionowała Irena H. - odrzucona kandydatka, która występując w dniu 17 maja 1999 r. do zarządu Gminy o unieważnienie konkursu podniosła, że na niekorzystny wynik głosowania wpłynęło dopuszczenie w postępowaniu konkursowym „oszczerczych materiałów zniesławiających ją jako pracodawcę”. W piśmie z dnia 31 maja 1999 r. wójt poinformował zainteresowaną, że zarząd Gminy stwierdził brak podstaw do unieważnienia konkursu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Irena H. „żaliła się na zaniechanie przez wójta działań administracyjnych dotyczących załatwienia skargi skierowanej do zarządu Gminy”, po czym na rozprawie w dniu 30 listopada 1999 r. wyjaśniła, że chodzi jej o unieważnienie konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny-Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi postanowieniem z dnia 9 grudnia 1999 r. [...] odrzucił skargę. W motywach tego orzeczenia Sąd stwierdził, że skarga nie dotyczy sprawy cywilnoprawnej, ani indywidualnej sprawy „konkretnego podmiotu i przedmiotu”, a zatem spełnia przesłanki z art. 16 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Skarga dotyczy jednak w istocie – uzewnętrznionej w piśmie z dnia 31 maja 1999 r.- uchwały zarządu Gminy o odmowie unieważnienia konkursu, a więc odmowie posłużenia się upoważnieniem z § 14 regulaminu postępowania konkursowego. W tej sytuacji skarżąca miała w świetle art. 34 ust. 3 ustawy o NSA obowiązek zwrócenia się do tego organu samorządowego z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a skoro tego nie uczyniła, to skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 27 ust. 2 powołanej ustawy.

Rewizję nadzwyczajną od powyższego postanowienia wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając rażące naruszenie: art. 34 ust. 3 ustawy o NSA „przez błędne ustalenie stanu faktycznego mające wpływ na wynik sprawy” oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej „przez pozbawienie skarżącej prawa do sądu”, domagając się na tej podstawie uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej podniesiono, że czynności z zakresu funkcjonowania komisji konkursowych nie powinny być rozważane na - sugerowanym przez zaskarżone postanowienie - gruncie art. 16 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o NSA, tylko oceniane według art. 16 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, przy czym obie przesłanki dopuszczalności skargi są w niniejszej sprawie spełnione. Gdyby zresztą nawet za podstawę wydania orzeczenia przyjąć art. 16 ust. 1 pkt 6 ustawy o NSA, to zastrzeżenia budzi twierdzenie Sądu o niedochowaniu przez skarżącą trybu przewidzianego w art. 34 ust. 3 tej ustawy, sformułowane w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy. Co prawda przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) nie określają środków odwoławczych od rozstrzygnięć komisji przeprowadzających konkurs na stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej, więc w tym zakresie znajduje zastosowanie art. 34 ust. 3 ustawy o NSA, lecz powołany przepis nie konkretyzuje formalnych warunków, jakie powinno spełniać „wezwanie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa”. Charakter takiego wezwania należało zatem przypisać skierowanemu w dniu 17 maja 1999 r. do zarządu Gminy M. wnioskowi o unieważnienie konkursu, tym bardziej, iż jego meritum „jasno określało jakich czynności ze strony tego organu domagała się skarżąca”, a poza tym przepis art. 9 KPA, mający przed sądem administracyjnym zastosowanie z mocy art. 59 ustawy o NSA, wyklucza ponoszenie przez stronę konsekwencji nieznajomości prawa.

W orzeczeniu zaskarżonym rewizją doszło zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich również do rażącego naruszenia prawa zagwarantowanego obywatelom przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Odmowa skontrolowania specyficznych czynności z zakresu władztwa administracyjnego, a do tego sprowadza się stanowisko zarządu Gminy w sprawie wniosku o unieważnienie konkursu, zamknęła bowiem skarżącej drogę do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia tej sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. Wspomniana odmowa może też być w ocenie Rzecznika kwalifikowana jako naruszenie obywatelskiego prawa dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP).

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

Rewizja nadzwyczajna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie pomimo błędnego uzasadnienia pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem. Przedmiotowa skarga podlegała bowiem odrzuceniu, aczkolwiek nie z tej przyczyny, iżby skarga została wbrew wymaganiom art. 34 ust. 3 ustawy o NSA wniesiona bez uprzedniego zwrócenia się do właściwego organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, lecz dlatego, że sprawa nie należy do kategorii spraw, które w myśl art. 16 powołanej ustawy są objęte zakresem rzeczowej właściwości sądownictwa administracyjnego. Dlatego bezprzedmiotowa jest kwestia zasadności podniesionego w rewizji nadzwyczajnej zarzutu naruszenia pierwszego z wymienionych przepisów, co zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich polegało na odmowie przypisania charakteru „wezwania” pismu skarżącej skierowanemu w dniu 17 maja 1999 r. do zarządu Gminy M. z żądaniem unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej w B. Podobnie bezprzedmiotowe są wywody rewizji nadzwyczajnej w odniesieniu do tego, czy właściwość sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest – zgodnie z treścią motywów zaskarżonego postanowienia - oparta na przepisie art. 16 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy o NSA czy też – jak uważa Rzecznik Praw Obywatelskich - wynika z przepisu art. 16 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Na temat prawnego charakteru „urzędowych czynności” podejmowanych przez organy gminy lub z ich umocowania przez powołaną w tym celu komisję konkursową, w celu realizacji ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu, wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2000 r., III RN 123/99 (OSNAPiUS 2000 nr 21, poz. 779). W orzeczeniu tym wyrażono pogląd, że wspomniane „czynności urzędowe”, jako służące realizacji obowiązkowych zadań własnych gminy, mają znamiona prawne działań z zakresu publicznej administracji samorządowej sprawowanej przez organy gminy (art. 5 ust. 5 oraz art. 36a ust. 1 – 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w związku z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednolity tekst: Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) i podlegają zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie „z art. 16 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o NSA”. Te działania powinny być realizowane zgodnie z obowiązującymi procedurami prawnymi i w sposób zapewniający każdemu obywatelowi na jednakowych zasadach dostęp do służby publicznej, w danym wypadku w szkole publicznej (art. 60 Konstytucji RP).W konkluzji swego wywodu Sąd Najwyższy uznał, iż „jeżeli te działania nie mają charakteru czynności cywilnoprawnych, to oznacza to, że jako akty lub czynności z zakresu administracji publicznej – podlegają kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o NSA”, przy czym „dotyczy to także czynności podejmowanych przez komisję konkursową powołaną przez właściwy organ gminy w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej”.

Sąd Najwyższy w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela powyższego stanowiska, tylko przychyla się do zapatrywań, które w opozycji do motywów tego orzeczenia zostały sformułowane przez jednego z sędziów w zdaniu odrębnym. Jego autor słusznie stwierdził, że wprawdzie czynności związane z powierzeniem stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej mają również pewne aspekty z zakresu publicznej administracji samorządowej, to jednak wyraźnie dominuje w nich charakter czynności ze sfery prawa pracy, zmierzających do nawiązania stosunku pracy na stanowisku dyrektora szkoły w drodze zgodnego oświadczenia woli pracodawcy i pracownika (art. 11 KP). Stosunek ten ma zobowiązaniowy charakter i taką naturę wykazują też poprzedzające jego nawiązanie akty (czynności) postępowania konkursowego, nakierowane na wyłonienie osoby, która spośród możliwie licznej grupy jednakowo traktowanych kandydatów spełniałaby w najwyższym stopniu merytoryczne wymagania kwalifikacyjne, warunkujące zatrudnienie na danym stanowisku kierowniczym.

Tezy tej nie jest w stanie podważyć okoliczność, iż wspomniane akty (czynności) są podejmowane w ramach własnych zadań gminy przez jej organy, a tym bardziej przez działające jedynie z ich umocowania, specjalnie w tym celu powoływane komisje konkursowe. Staranna i sprawna realizacja przez gminę jej ustawowego obowiązku powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły podstawowej jedynie kandydatowi wyłonionemu w drodze konkursu nie wymaga zresztą tego, iżby organ gminy czy powołana przezeń komisja konkursowa występowały tu, zwłaszcza wobec uczestników postępowania konkursowego, z pozycji publicznoprawnego władztwa administracyjnego. Trzeba też pamiętać, że konkurs jako metoda obsadzania stanowisk kierowniczych przy zatrudnieniu w służbie publicznej upowszechnił się dopiero w ustroju demokratycznego państwa prawnego i miał zapewnić obywatelom równy dostęp do tej służby (art. 60 Konstytucji RP), a więc być skądinąd zaprzeczeniem powszechnego w okresie PRL zjawiska tzw. nomenklatury, czyli istnienia grupy ludzi wyznaczanych przez instancje partyjne mocą ich politycznej władzy do pełnienia kierowniczych funkcji w państwowych przedsiębiorstwach ( czy nawet szerzej – uspołecznionych zakładach pracy ) oraz w urzędach i innych państwowych jednostkach organizacyjnych. Naiwnością byłaby jednak myśl, że koncepcja konkursu sama przez się wykluczyła już pokusę i możliwość manipulowania jego wynikami. Dlatego silne uzasadnienie aksjologiczne przy wykładni przepisów ustawowych nie zawierających – jak w zakresie zastosowania przepisów ustawy o systemie oświaty - wyraźnej i jednoznacznej kwalifikacji charakteru postępowania konkursowego ma dyrektywa traktowania go jako przebiegającego w ramach stosunków pomiędzy prawnie równorzędnymi podmiotami, a więc stosunków o zobowiązaniowym charakterze, ze wszystkimi wynikającymi stąd konsekwencjami, zwłaszcza dla forum i trybu rozpatrywania sporów z tych stosunków.

Chodzi tu o otwarcie dla tych sporów drogi przed sądem powszechnym, orzekającym w trybie przepisów postępowania odrębnego w sprawach z zakresu prawa pracy. Ta kategoria pojęciowa obejmuje nie tylko sprawy o roszczenia ze stosunku pracy, lecz również sprawy o roszczenia z nim związane (art. 476 § 1 pkt 1 KPC). W tej drugiej grupie mieści się między innymi żądanie ustalenia legalności postępowania konkursowego służącego wyłonieniu kandydata na określone stanowisko dyrektora publicznej szkoły podstawowej. Jest to bowiem roszczenie z przynależnych do przedmiotu prawa pracy sfery stosunków społecznych poprzedzających stosunek pracy, przy czym jako nawiązanie „dyrektorskiego” stosunku pracy należy traktować zarówno sytuację, gdy kandydat nie jest, jak też pozostaje już w danej szkole w zatrudnieniu na stanowisku „szeregowego” nauczyciela i kiedy to trzeba by mówić równocześnie o przekształceniu, ustaniu, czy zawieszeniu tego stosunku. W tym miejscu warto też podkreślić, że upoważnienie sądu powszechnego do orzekania reformatoryjnego i związana z tym kompetencja do czynienia samodzielnych ustaleń na podstawie własnego postępowania dowodowego, stwarza większą niż przed sądem administracyjnym szansę wykrycia i ujawnienia ewentualnych nieprawidłowości postępowania konkursowego, a tym samym służy bardziej kompleksowej realizacji przez zainteresowanego jego obywatelskiego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 236 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 39312

KPC w związku z art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. (Dz.U. Nr 43, poz.189 ze zm.) orzekł jak w sentencji.