Treść orzeczenia
Uchwała z dnia 25 czerwca 2008 r., III CZP 37/08
Sędzia SN Gerard Bieniek (przewodniczący)
Sędzia SN Marian Kocon (sprawozdawca)
Sędzia SN Katarzyna Tyczka-Rote
Sąd Najwyższy w sprawie z powództwa Gminy W. przeciwko Krzysztofowi B. o eksmisję, po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym w dniu 25 czerwca 2008 r. zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy we Wrocławiu postanowieniem z dnia 14 grudnia 2007 r.: "Czy uchwała rady gminy wydana na podstawie przepisu art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. poz. 266, ze zm.), będąca aktem prawa miejscowego, przewidująca w sposób niestanowczy możliwość zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu mieszkalnego między gminą a osobą spełniającą wszelkie kryteria wskazane w tej uchwale może być dla tej osoby źródłem roszczenia o zawarcie umowy najmu tego lokalu, czy też kontroli sądu powszechnego podlega jedynie odmowa zawarcia umowy najmu pomiędzy gminą a taką osobą pod kątem zgodności zachowania gminy ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa i zasadami współżycia społecznego (art. 5 k.c.)?" podjął uchwałę: Uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) nie stanowi podstawy roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale.
Uzasadnienie
Sąd Rejonowy we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007 r. utrzymał w całości w mocy wyrok zaoczny tego Sądu z dnia 27 lipca 2006 r., którym nakazał pozwanemu wydać powodowej Gminie bliżej określony lokal mieszkalny.
Jednocześnie orzekł, że pozwanemu przysługuje prawo do lokalu socjalnego i wstrzymał wykonanie wydania lokalu do czasu złożenia przez Gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Ustalono, że powodowa Gmina w 1995 r. zawarła z Józefą U. umowę najmu lokalu mieszkalnego, w której pozwany został wskazany jako osoba uprawniona do wspólnego z nią zamieszkania. Pozwany wraz z najemczynią mieszkał w tym lokalu do chwili jej śmieci (2005 r.). W tym czasie opiekował się najemczynią oraz dbał o stan mieszkania. Obecnie pozostaje w konkubinacie i z tego związku ma dwumiesięczne dziecko.
Rozpoznając apelację pozwanego, Sąd Okręgowy powziął poważną wątpliwość odzwierciedloną w treści przytoczonego na wstępie zagadnienia prawnego, przedstawionego Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje
Istota przedstawionego zagadnienia prawnego sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (jedn. tekst: Dz.U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – dalej: "u.o.p.l.") stanowi podstawę roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego dla osoby spełniającej kryteria przewidziane w tej uchwale. Sąd Okręgowy podstawy tego roszczenia poszukiwał w art. 4 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., a także w uchwale podjętej przez radę gminy.
Artykuł 4 u.o.p.l. określa w sposób ogólny, programowy, zadania gmin związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Ze sposobu ujęcia tej regulacji należy wnosić, że ustawodawca świadomie odszedł od sformułowań użytych w art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (jedn. tekst: Dz.U. z 1998 r. Nr 120, poz. 787 ze zm.), które wzbudziły wątpliwości w kwestii powstawania roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu należącego do gminnych zasobów mieszkaniowych. W orzecznictwie i doktrynie ostatecznie odrzucono wówczas stanowisko o przysługiwaniu tego roszczenia wprost z art. 4 ustawy o najmie lokali (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., K 4/95, OTK Zb.Urz. 1995, nr 2, poz. 11 oraz uchwały Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1997 r., III CZP 13/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 104 i z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 37/97, OSNAPUS 1998, nr 7, poz. 200). Tym bardziej więc tego stanowiska nie można wywodzić z art. 4 u.o.p.l., który w ogólnym sformułowaniu ustanawia nowe zadanie własne gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, podczas gdy poprzednio przepis bardziej stanowczo i w sposób niejako zindywidualizowany stanowił o „zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty mieszkaniowej”. Pewna stanowczość ujęcia dostrzegalna jest wprawdzie w art. 4 ust. 2 u.o.p.l., stosownie do którego gmina „zapewnia lokale”, jednak unormowanie to dotyczy jedynie lokali socjalnych i zamiennych, a ponadto obowiązek gminy nie ma charakteru ogólnego, lecz jest realizowany „na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie”. Z tak sformułowanego przepisu nie można zatem wprost wywodzić roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnych zasobów mieszkaniowych.
Samoistnego źródła roszczenia nie stanowią także art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. Artykuł 21 ust. 1 pkt 2 dotyczy uchwalania zasad wynajmowania lokali, przy czym konkretyzacja przedmiotu tych zasad nastąpiła w ust. 3. Z użycia słowa „zasady” należy wnosić o ogólnym, kierunkowym działaniu art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l., z którego nie można wyprowadzać konkluzji o powstaniu roszczenia o zawarcie umowy najmu konkretnego lokalu. Poza tym, uchwała rady gminy, podjęta w wykonaniu ustawowej delegacji przewidzianej w art. 21, także określa jedynie zasady wynajmowania lokali. (...)
Tych wniosków nie podważa treść art. 21 ust. 3 u.o.p.l., nie można bowiem wywodzić powstania prawa podmiotowego z samego odwołania się w tym przepisie do konieczności ustalenia w uchwale rady gminy m.in. wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej, czy też zasad postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy.
Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii, czy spełnienie wymagań wskazanych w uchwale rady gminy stwarza po stronie członka wspólnoty samorządowej roszczenie o zawarcie umowy najmu lokalu, nie można pomijać, że rada gminy dysponuje jedynie delegacją ustawową do określania zasad wynajmowania lokali, obejmujących „w szczególności” kwestie wymienione w art. 21 ust. 3. Działania rady gminy nie mogą zatem wykraczać poza sferę ustalania tych zasad i sięgać do wywoływania skutków w dziedzinie konkretnych aktów gospodarowania zasobem mieszkaniowym gminy, podejmowanie bowiem czynności w tym zakresie należy nie do rady, lecz do organu wykonawczego gminy. Tymczasem przyjęcie, że wprost z uchwały wynika po stronie obywatela roszczenie o zawarcie umowy najmu prowadziłoby do odjęcia organowi wykonawczemu rzeczywistej możliwości prowadzenia gospodarki mieszkaniowej; jego rola sprowadzałaby się do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie nawiązania stosunku najmu, niejako wymuszonego koniecznością wykonania powstałego już wcześniej obowiązku określonego w treści roszczenia. Taki stan rzeczy nie mieści się w granicach ustawowej delegacji udzielonej radom gmin w art. 21 u.o.p.l., w orzecznictwie bowiem rygorystycznie rozumiana jest możliwość ingerencji przez jeden organ gminy w uprawnienia innego organu (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 11 stycznia 1995 r., III ARN 76/94, OSNAPUS 1995, nr 11, poz. 128 i z dnia 8 lutego 1996 r., III ARN 64/95, OSNAPUS 1996, nr 16, poz. 218). Wprawdzie już ustalenie zasad wynajmowania lokali prowadzi do ograniczenia swobody gminy w doborze przyszłych najemców, jednak w zakresie wynikającym z art. 21 jest to uzasadnione koniecznością stosowania czytelnych, przyjętych ze społeczną aprobatą zasad korzystania z komunalnych zasobów mieszkaniowych. Ograniczenia te nie mogą jednak wykraczać poza ramy określone w art. 21 i być konkretyzowane – w granicach delegacji – w uchwale rady gminy. (...)
Z tych względów podjęto uchwałę, jak na wstępie.