descriptionTreść orzeczenia

Postanowienie z dnia 21 września 2006 r.

Sygn. akt II PZ 33/06

Przewodniczący SSN Józef Iwulski (sprawozdawca), Sędziowie SN: Krystyna Bednarczyk, Małgorzata Wrębiakowska-Marzec.

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 29 grudnia 2005 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie oddalił zażalenia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki oraz zainteresowanego G. Zakładu Elektroenergetycznego SA w G. od postanowienia Sądu Okręgowego-Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2005 r. [...], którym Sąd ten uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wydania tytułu wykonawczego. Zainteresowany złożył skargę kasacyjną na to postanowienie. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2006 r. [...], Sąd Apelacyjny odrzucił tę skargę kasacyjną. Sąd Apelacyjny zważył, że zaskarżone postanowienie nie należy do orzeczeń wymienionych w art. 3981 k.p.c., a brak przepisu szczególnego, który uzasadniałby dopuszczalność skargi kasacyjnej. Właściwym środkiem zaskarżenia od postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 29 kwietnia 2005 r. jest zażalenie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawach z zakresu regulacji energetyki nie zawierają przepisu szczególnego dopuszczającego skargę kasacyjną od postanowień Sądu drugiej instancji wydanych w postępowaniu zażaleniowym, a więc należy stosować art. 3981 k.p.c. (w związku z art. 47956

§ 2 k.p.c.), a według tego przepisu skarga kasacyjna jest niedopuszczalna.

Na to postanowienie z dnia 5 kwietnia 2006 r. odrzucające skargę kasacyjną zainteresowany wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie: 1) „art. 398 § 2 k.p.c.”, przez błędne uznanie, że skarga kasacyjna była niedopuszczalna, bowiem została wniesiona od prawomocnego postanowienia, a nie - jak twierdzi zainteresowany - od prawomocnego wyroku, błędnie oznaczonego jako „postanowienie”; 2) art. 3981

§ 1 w związku z art. 316 § 1 k.p.c., art. 354 k.p.c. oraz art. 325 k.p.c., przez błędne uznanie, że orzeczenia Sądów obu instancji wydane bez przeprowadzenia rozprawy w przedmiocie „wydania administracyjnego tytułu wykonawczego” nie są w istocie wyrokami, pomimo że są to orzeczenia co do istoty sprawy (rozstrzygają o żądaniach stron); 3) art. 3981

§ 1 k.p.c., przez błędne uznanie, że: a) Sąd Okręgowy w wyniku rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wystawienia tytułu wykonawczego powinien wydać orzeczenie niebędące wyrokiem, na które przysługiwało zażalenie a nie apelacja, b) zaskarżone orzeczenie Sądu Apelacyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. - ze względu na przedmiot sprawy - nie należy do grupy orzeczeń wymienionych w tym przepisie; 4) art. 47946 pkt 2 k.p.c. oraz art. 367 § 1 k.p.c., przez błędne uznanie, iż od orzeczenia Sądu Okręgowego w przedmiocie „wydania administracyjnego tytułu wykonawczego”, wydanego wskutek zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kończące postępowanie w sprawie administracyjnej, nie przysługuje apelacja tylko zażalenie; 5) art. 3981 § 1 k.p.c. oraz art. 1 i art.

2 § 1 k.p.c., przez uznanie, iż w sprawie, w której droga sądowa jest w ogóle niedopuszczalna można jednoznacznie wskazać zgodną z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego formę merytorycznego orzeczenia Sądu pierwszej i drugiej instancji; 6) art. 394 § 1 k.p.c., przez błędne uznanie, iż na postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 29 kwietnia 2005 r., niekończące postępowania w sprawie (uchylające postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wystawienia tytułu wykonawczego) ani niewymienione w art. 394 § 1 k.p.c., przysługiwało zażalenie, a nie apelacja; 7) art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c., przez błędne uznanie sprawy z wniosku o „wydanie administracyjnego tytułu wykonawczego” za sprawę cywilną oraz - w konsekwencji tego - błędne uznanie, iż właściwym środkiem zaskarżenia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 29 kwietnia 2005 r. jest zażalenie; 8) art. 328 § 2 w związku z art. 361 k.p.c., przez: a) wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jako postawy prawnej odrzucenia skargi kasacyjnej nieistniejącego „art. 398 § 2 k.p.c.”, b) pozorne wyjaśnienie podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego postanowienia, c) błędne wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż „przepisy normujące postępowanie w sprawach z zakresu regulacji energetyki nie zawierają przepisu dopuszczającego skargę kasacyjną od orzeczeń Sądu ll instancji w postępowaniu zażaleniowym”, gdyż - po pierwsze już przedmiot, w jakim orzekały Sądy wskazuje na to, że nie była to sprawa cywilna „z zakresu regulacji energetyki”, tylko sprawa stricte administracyjna (o wydanie administracyjnego tytułu wykonawczego), po drugie - w sprawach dotyczących egzekucji administracyjnej ani Sąd Okręgowy, ani Sąd Apelacyjny nie były właściwe, co oznacza, że orzeczenia obu Sądów zapadły w warunkach nieważności,

d) niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przepisów, z których miałoby wynikać wprost, iż Sąd Okręgowy powinien rozpatrzyć zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. w formie postanowienia a nie wyroku, e) pominięcie i nieustosunkowanie się do podnoszonych przez zainteresowanego okoliczności, że w sprawie zakończonej orzeczeniem Sądu Apelacyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. zaskarżonym skargą kasacyjną, droga sądowa była niedopuszczalna, f) wadliwe wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż „właściwym środkiem zaskarżenia postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 29 kwietnia 2005 r. jest zażalenie”, a w tej sprawie Sąd Okręgowy powinien odrzucić zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a jeżeli Sąd pierwszej instancji tego nie zrobił, to Sąd Apelacyjny - na podstawie art. 386 § 3 k.p.c. - powinien uchylić orzeczenie Sądu pierwszej instancji oraz odrzucić zażalenie z tego samego powodu.

W uzasadnieniu zażalenia zainteresowany wywiódł w szczególności, że postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 29 kwietnia 2005 r. nie kończyło postępowania w sprawie, gdyż uchylało jedynie postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wystawienia tytułu wykonawczego. Postanowienie to nie zostało również wymienione w art. 394 § 1 pkt 1-11 k.p.c., określającym katalog postanowień, na które służy zażalenie. Na to postanowienie w ogóle nie przysługiwało więc zażalenie, albo też było ono w istocie orzeczeniem co do istoty sprawy (wyrokiem) i przysługiwała od niego apelacja, która powinna zostać rozpatrzona wyrokiem. W ocenie składającego zażalenie, Sąd Okręgowy błędnie nadał swemu orzeczeniu z dnia 29 kwietnia 2005 r. formę postanowienia, choć zawiera ono rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, bowiem nie dotyczy wyłącznie kwestii formalnych (procesowych). Prawidłową formą orzeczenia w tej sprawie był więc wyrok (art. 316 § 1 k.p.c.). Powstaje wobec tego problem, jaki środek zaskarżenia przysługuje stronie w takiej sytuacji. W orzecznictwie i literaturze utrwalony jest pogląd, że o rodzaju środka odwoławczego decyduje przedmiot rozstrzygnięcia, a nie forma, jaką sąd nadał swemu rozstrzygnięciu (uchwała połączonych Izb: Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1972 r., III CZP 27/71, OSNCP 1973 nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie strona wniosła w terminie zażalenie na postanowienie Sądu Okręgowego, orzekającego jako Sąd pierwszej instancji, a środek ten odpowiadał wymaganiom formalnym. Nie można więc postawić jej zarzutu wniesienia środka zaskarżenia nieadekwatnego do wydanego orzeczenia. Prowadzi to - zdaniem żalącego się - do wniosku, że zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, podlegało rozpoznaniu jako apelacja, a więc Sąd Apelacyjny powinien wydać wyrok a nie postanowienie. Przepisy nie określają formy, w jakiej powinno zapaść orzeczenie w sprawie z zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie „odmowy wydania administracyjnego tytułu wykonawczego”. Nie można także stwierdzić, że obowiązuje ogólna zasada, iż zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu jest rozstrzygane przez sądy wyłącznie w formie postanowień (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 stycznia 2006 r., III SZP 5/05). Oznacza to, że sposób rozstrzygnięcia zależy od przedmiotu sprawy i powinien być każdorazowo ustalony przez sądy. Sądy orzekające w niniejszej sprawie błędnie założyły, iż w przypadku, gdy Prezes Urzędu wydał w postępowaniu administracyjnym (egzekucyjnym) postanowienie w przedmiocie „odmowy wydania (administracyjnego) tytułu wykonawczego”, to na postanowienie to służy zażalenie, które rozpatrywane jest przez Sąd Okręgowy na posiedzeniu niejawnym, postanowieniem, na które z kolei służy zażalenie rozstrzygane również na posiedzeniu niejawnym. Według wnoszącego zażalenie, postanowienie Prezesa Urzędu w przedmiocie odmowy „wydania (administracyjnego) tytułu wykonawczego” kończy merytorycznie administracyjne postępowanie przed tym organem (podobnie, jak decyzja o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości), jest zatem rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Taki sam charakter powinno mieć zatem rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego (art. 316 § 1 i art. 325 k.p.c.). Z tego powodu w niniejszej sprawie orzeczenia Sądów obu instancji powinny zapaść (gdyby dopuścić drogę sądową) w formie wyroków, co oznacza, że w zainteresowanemu przysługuje skarga kasacyjna od orzeczenia Sądu Apelacyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r., błędnie oznaczonego jako „postanowienie”.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

W pierwszej kolejności wymaga jednoznacznego stwierdzenia, że przedmiotem oceny przy rozpoznaniu zażalenia nie jest problem przysługiwania zażalenia od postanowienia Sądu Okręgowego z dnia 29 kwietnia 2005 r. [...], którym Sąd ten uchylił postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wydania tytułu wykonawczego, czy problem przysługiwania zażalenia (drogi sądowej) na wskazane postanowienie Prezesa Urzędu. Te kwestie powinny być podniesione w środku zaskarżenia od rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i były przedmiotem rozpoznania w postanowieniu Sądu Apelacyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. Mogły się one stać przedmiotem oceny Sądu Najwyższego przy rozpoznaniu środka zaskarżenia od tego postanowienia Sądu Apelacyjnego, do czego jednak nie doszło, gdyż skarga kasacyjna została odrzucona. Sąd Najwyższy rozważa więc jedynie trafność tego odrzucenia skargi kasacyjnej, a opiera się ono na dość prostym założeniu, że zgodnie z art. 3981

§ 1 k.p.c. (który ma zastosowanie w sprawach z zakresu regulacji energetyki, gdyż nie wyłącza go szczególna regulacja art. 47956

§ 2 k.p.c.), skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez sąd drugiej instancji prawomocnego wyroku lub postanowienia w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania kończących postępowanie w sprawie. Postanowienie Sądu Apelacyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. nie jest z pewnością postanowieniem w przedmiocie odrzucenia pozwu albo umorzenia postępowania. Skarga kasacyjna przysługiwałaby od niego tylko w przypadku, gdyby uznać, że w istocie jest to wyrok oddalający apelację. Trafnie żalący się wywodzi, że o rodzaju środka odwoławczego decyduje przedmiot rozstrzygnięcia, a nie forma, jaką sąd nadał swemu rozstrzygnięciu (por. w szczególności uchwałę połączonych Izb: Izby Cywilnej oraz Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 6 marca 1972 r., III CZP 27/71, OSNCP 1973 nr 1, poz. 1, według której w razie odrzucenia pozwu wyrokiem środek odwoławczy podlega rozpoznaniu jako zażalenie również wtedy, gdy skarżący nazwał go rewizją [apelacją]; nie może być jednak odrzucony z powodu niezachowania terminu przewidzianego w art. 394 § 2 k.p.c.). Oznacza to, że skarga kasacyjna przysługiwała od postanowienia Sądu Apelacyjnego z dnia 29 grudnia 2005 r. tylko wówczas, gdyby uznać, że w istocie jest to wyrok. To z kolei zależy od oceny, czy postanowienie Sądu Okręgowego z dnia 29 kwietnia 2005 r. jest w istocie wyrokiem, od którego przysługiwała apelacja.

Problem ten był w ostatnim okresie przedmiotem dwóch uchwał Sądu Najwyższego i na jedną z nich powołano się w zażaleniu. W pierwszej kolejności należy jednak odwołać się do wykładni przedstawionej w uchwale z dnia 8 marca 2006 r., III SZP 1/06 (OSNP 2006 nr 13-14, poz. 224), według której Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów rozstrzygając na podstawie art. 47957 pkt 2 k.p.c. zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wydane na podstawie art. 85 w związku z art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) wydaje orzeczenie w formie postanowienia po przeprowadzeniu rozprawy; na powyższe postanowienie zażalenie nie przysługuje. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że z przepisów Kodeksu postępowania cywilnego nie wynika wprost, w jakiej formie powinno zapaść rozstrzygnięcie sądu rozpoznającego zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu. Zastosowanie mają więc ogólne zasady dotyczące postępowania przed sądem pierwszej instancji. Kodeks postępowania cywilnego przewiduje dla orzeczeń merytorycznych w procesie postać wyroku. Wyrokiem sąd orzeka o przedmiocie procesu, czyli o roszczeniu zgłoszonym przez powoda w powództwie, wypowiadając się o jego zasadności lub bezzasadności. Należy mieć jednak na uwadze, iż sąd może wydać wyrok jedynie w przypadkach wyraźnie przewidzianych w przepisach ustawy. Natomiast zgodnie z art. 354 k.p.c., jeżeli Kodeks nie przewiduje wydania wyroku lub nakazu zapłaty, sąd wydaje postanowienie. Orzeczenie sądu ma zatem postać postanowienia, jeżeli nie jest wymagane wydanie wyroku. Skoro Kodeks postępowania cywilnego nie wymaga wydania wyroku w sprawie zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu, to właściwe jest wydanie rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Przemawia za tym również okoliczność, iż zażalenie na postanowienie Prezesa Urzędu nie jest pozwem, choć jego wymogi formalne są do pozwu zbliżone. Stanowisko to jest zgodne z zasadą, według której właściwą formą rozstrzygania zażaleń w procesie cywilnym, w tym zażaleń na postanowienia organu antymonopolowego lub organów regulacyjnych, jest forma postanowienia. W przeciwnym razie, wynikające między innymi z art. 47957 oraz art. 47966 k.p.c., rozróżnienie między odwołaniem od decyzji Prezesa Urzędu, które jest odpowiednikiem pozwu, a zażaleniem na jego postanowienie, utraciłoby sens. Dlatego Sąd Najwyższy uznał, że skoro rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu ma charakter wpadkowy, to przysługuje na nie zażalenie, które jest rozpoznawane przez sąd pierwszej instancji postanowieniem. W istocie takie samo rozumowanie przedstawił Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 12 stycznia 2006 r., III SZP 5/05 (OSNP 2006 nr 15-16, poz. 256), zgodnie z którą rozstrzygnięcie przez sąd o zasadności zażalenia na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 1 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo Telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) następuje w formie wyroku. W tej sprawie doszło bowiem do zaskarżenia szczególnego rodzaju postanowienia Prezesa Urzędu, a mianowicie przedstawiającego na podstawie art. 106 § 5 k.p.a. stanowisko, będące nie tylko proceduralnym warunkiem podjęcia decyzji, lecz także wiążące przy jej wydaniu. Z tego względu Sąd Najwyższy uznał, że od takiego merytorycznego rozstrzygnięcia (choć ma ono formę postanowienia) przysługuje odwołanie do sądu, rozpoznawane w formie wyroku.

Z tej wykładni wynika więc, że jeżeli rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu ma charakter formalnoprawny (procesowy, wpadkowy), to przysługuje od niego zażalenie (art. 47946 pkt 2 k.p.c.), które jest rozpoznawane przez sąd pierwszej instancji postanowieniem, a jeżeli ma charakter merytoryczny (co do istoty sprawy), to przybiera formę decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 47946 pkt 1 k.p.c.) rozpoznawane przez sąd pierwszej instancji wyrokiem. Taką zasadę należy odnieść do rozpoznawanego zażalenia, a więc ocena jego zasadności zależy od analizy charakteru rozstrzygnięcia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wydania tytułu wykonawczego. Jeżeli było to rozstrzygnięcie merytoryczne (co do istoty sprawy, jak twierdzi żalący się), to sąd pierwszej instancji powinien wydać orzeczenie w formie wyroku, od którego przysługiwała apelacja. Jeżeli natomiast było to rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, to sąd pierwszej instancji powinien w jego przedmiocie wydać postanowienie. Rozstrzygnięcie Prezesa Urzędu zapadło w formie postanowienia, a podkreślenia wymaga, że była to forma adekwatna i wynikająca z powołanych przez Prezesa przepisów. Zgodnie bowiem z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz.U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 ze zm.; obecnie jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Przepis ten przesądza, że wszelkie rozstrzygnięcia i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego mają charakter formalnoprawny (procesowy), chyba że można wskazać przepis (a takiego żalący się nie wskazuje), według którego należy wydać decyzję. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji stosuje się bowiem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 ustawy), a według art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (§ 1), a decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Skoro więc rozstrzygnięciu Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 10 grudnia 2004 r. w przedmiocie odmowy wydania tytułu wykonawczego nadano zgodną z prawem formę postanowienia to należy traktować je jako dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nierozstrzygające o istocie sprawy w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie mogą bowiem stanowić materialnoprawnej podstawy do wydania przez organy administracji rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnych (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2000 r., IV SA 2596/97, LEX nr 54732). Do postanowień Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, od których służy zażalenie (art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), stosuje się odpowiednio przepisy o odwołaniu do Sądu Okręgowego, z tym że zażalenie wnosi się w terminie 7 dni (art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997

r. - Prawo energetyczne, jednolity tekst: Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1504 ze zm. oraz art. 47946 pkt 2 k.p.c.). Sąd pierwszej instancji rozstrzygnął więc we właściwej formie postanowienia, a to przesądza, że również właściwą formę postanowienia nadał swemu rozstrzygnięciu Sąd Apelacyjny (postanowienie z dnia 29 grudnia 2005 r.). To z kolei oznacza, że od tego postanowienia skarga kasacyjna nie przysługuje, gdyż nie jest to orzeczenie wymienione w art. 3981

§ 1 k.p.c. Jest to zgodne z ogólnym systemem (modelem) środków zaskarżenia uregulowanym w Kodeksie postępowania cywilnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowe dotyczy bowiem postępowania egzekucyjnego (w szerokim tego słowa znaczeniu). W postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje natomiast zasada wynikająca z art. 7674 § 2 k.p.c., według którego na postanowienie sądu drugiej instancji wydane po rozpoznaniu zażalenia skarga kasacyjna nie przysługuje.

Z tych względów zażalenie podlegało oddaleniu na podstawie art. 39814 w związku z art. 3941

§ 3 k.p.c.