descriptionTreść orzeczenia

Sygn. akt I CSK 332/12

Wyrok w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej

Dnia 15 lutego 2013 r.

Sąd Najwyższy w składzie :

SSN Jan Górowski (przewodniczący)

SSN Mirosław Bączyk (sprawozdawca)

SSN Barbara Myszka

Uzasadnienie

Powódki (4) dochodziły odszkodowania od pozwanych - Skarbu Państwa - Wojewody M. i Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedniej, podanej w pozwie wysokości na rzecz poszkodowanych. Szkoda powódek polegała na nieuzyskaniu lokali znajdujących się w budynku, który na mocy przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowania gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279, ze zm.; cyt. dalej „dekret z dnia 26 października 1945 r.”), stał się własnością m.st. Warszawy (następnie - Skarbu Państwa) a jako źródło szkody wskazywały one decyzję administracyjną z dnia 24 września 1951 r., odmawiającą przyznania poprzednikom prawnym powódek prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Decyzją nadzorczą z dnia 3 lutego 1999 r. stwierdzono nieważność decyzji z 1951 r. Powódki zgłosiły też ewentualne żądanie o naprawienie szkody i wywodziły ten uszczerbek z decyzji dotyczących sprzedaży lokali osobom trzecim, co do których w decyzjach nadzorczych stwierdzono naruszenie przez nie prawa, przy czym odpowiedzialność za tę szkodę ponosić miał Skarb Państwa (odnośnie do siedmiu decyzji) i Miasto Gmina (odnośnie do dwóch decyzji o sprzedaży). W ramach obu żądań - głównego i ewentualnego - wskazywano wysokość odszkodowania należnego czterem powódkom.

Sąd Okręgowy oddalił powództwo w zakresie żądania podstawowego, tj. roszczenia wywodzonego z nieważnej decyzji z dnia 24 września 1951 r., zasądził od obu pozwanych Skarbu Państwa i Gminy Warszawa wskazane w sentencji wyroku kwoty pieniężne w niższej wysokości niż wskazywane w pozwie oraz oddalił powództwo w pozostałej części. Rozstrzygnięcie to nastąpiło na podstawie następującego stanu faktycznego.

Nieruchomość przy ul. W. 43 w Warszawie stanowiła własność dwóch osób (W. N. i M. S.). Z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945

r. grunt stał się własnością m.st. Warszawy, potem Skarbu Państwa, a następnie został skomunalizowany (w 1991 r.). W dniu 24 września 1951 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy wydało decyzję odmawiającą przyznania własności czasowej uprawnionym i stwierdzającą przejście własności budynków na rzecz Skarbu Państwa. Spadkobiercy pierwotnych właścicieli na podstawie aktów notarialnych (w 1954 r. i 1956 r.) dokonali zbycia praw związanych z gruntem na rzecz innych osób. Sąd Okręgowy ustalił, że obecnie cztery powódki wywodzą swoje roszczenie odszkodowawcze od poprzedników prawnych. Nieruchomość przy ul. W. 43 składa się z trzech działek, część lokali w budynku mieszkalnym została sprzedana osobom trzecim (9 lokali). Decyzją nadzorczą z dnia 3 lutego 1999 r. stwierdzono nieważność decyzji z 24 września 1951 r. W dniu 8 września 1999 r. Prezydent m.st. Warszawy rozpoznał wniosek uprawnionych o przyznanie użytkowania wieczystego gruntu obecnym uprawnionym (powódkom).

Od 7 września 2005 r. do 30 maja 2006 r. zapadły decyzje nadzorcze, które uznały wydanie z naruszeniem prawa 9-ciu decyzji o zbyciu lokali osobom trzecim. Sąd ustalił stan wartości budynku, uwzględniając także wartość poniesionych nakładów koniecznych (art. 363 § 2 k.c.).

Roszczenie odszkodowawcze wynikające z wydania nieważnej decyzji z dnia 24 września 1951 r. okazało się przedawnione na podstawie art. 160 § 6 k.p.a., ponieważ decyzja nadzorcza została wydana w dniu 3 lutego 1999 r. Podniesienie zarzutu przedawnienia nie stanowiło nadużycia prawa (art. 5 k.c.). Roszczenie ewentualne okazało się natomiast uzasadnione na podstawie art. 4171 § 2 k.p.c. Powódki mają legitymację czynną w danej sprawie. Sąd Okręgowy nie podzielił stanowiska Skarbu Państwa, że szkoda w pełnej wysokości powstała już w chwili wydania nieważnej decyzji z 1951 r., a późniejsze dysponowanie nieruchomością nie miało wpływu na wielkość szkody. Gdyby nie decyzje dotyczące sprzedaży lokalu, uprawnionym poprzednikom (i powódkom) przysługiwałoby prawo własności całego budynku, a nie budynku bez definitywnie zbytych lokali. W związku z tym, że decyzje o zbyciu były wydawane najpierw przez Gminę (do dnia 26 maja 1990 r.), a potem przez odpowiednie organy Skarbu Państwa (po tej dacie), Sąd Okręgowy określił zakres odpowiedzialności obu pozwanych wobec powódek. Roszczenie ewentualne obu powódek nie zostało przedawnione, bowiem decyzje nadzorcze w odniesieniu do decyzji obejmujących sprzedaż lokali zapadły w latach 2005-2006 r., a za datę „złożenia powództwa ewentualnego” można przyjąć najpóźniej datę, w którym pełnomocnik powódek sformułował żądanie ewentualne (4 czerwiec 2007 r.). Sąd Okręgowy - po dłuższym wywodzie prawnym - przyjął, że termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego (ewentualnego), którego dochodzenie umożliwiła decyzja nadzorcza wydana po 1 września 2004 r., może być liczony właśnie najwcześniej od tej daty.

W wyniku apelacji pozwanego Skarbu Państwa Sąd Apelacyjny zmienił zaskarżony wyrok w pkt drugim w ten sposób, że powództwo oddalił. Apelacją zaskarżono wyrok w części uwzględniającej powództwo wobec skarżącego (Skarbu Państwa).

W ocenie Sądu Apelacyjnego, do roszczenia odszkodowawczego, zgłoszonego przez powódki, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011, z. 7-8, poz. 75). Rozważając kwestię legitymacji czynnej powódek, Sąd Apelacyjny stwierdził, że powódki i ich poprzednicy prawni nie byli stroną postępowań, wyniku których zapadły decyzje o sprzedaży lokali, następnie uznane za niezgodne z prawem. Status strony miały też osoby wyłącznie w postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzygano wniosek złożony na podstawie przepisów dekretu o przyznanie prawa własności czasowej, a więc w innym postępowaniu administracyjnym. W związku z tym powódki nie mogą obecnie dochodzić odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.c. z racji braku po ich stronie legitymacji czynnej. Interes prawny w zrozumieniu art. 28 k.p.a. miały powódki w postępowaniu w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie przyznania własności czasowej do gruntu oraz ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu, a ich legitymacja procesowa wywodzi się z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Powódki mogły zatem dochodzić odszkodowana wynikającego z wydania nieważnej decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej z 1951 r.

Sąd Apelacyjny uznał także brak adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy szkodą w postaci utraty części budynku należącego do poprzedników prawnych powódek, obejmującej lokale objęte decyzjami o ich sprzedaży, a wadliwymi decyzjami o takiej sprzedaży. Decyzje te stanowiły jedynie następstwo odmowy przyznania poprzednikom prawnym powódek prawa własności czasowej i nie były źródłem szkody. Roszczenie odszkodowawcze powódek ulegało zatem przedawnieniu po upływie 3 lat (art. 160 § 6 k.p.a.), przy czym bieg terminu przedawnienia rozpoczął się 8 września 1999 r. (w dacie wydania przez SKO pięciu decyzji nadzorczych), a powództwo zostało wytoczone w dniu 27 lipca 2005 r.

W skardze kasacyjnej powódek podnoszono zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 160 § 1 k.p.a., art. 160 § 1 k.p.c. w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r.; art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 361 § 1 k.c. w zw. z art. 160 § 2 k.p.a. Skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w odniesieniu do pkt I i IV wyroku oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie apelacji pozwanego, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt I i IV i przekazanie sprawy w tym zakresie Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje

1. Sąd Apelacyjny trafnie przyjął, że podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa wobec powódek stanowi art. 160 k.p.a. zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w uchwale całej Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, z. 7-8, poz. 75). Zarówno decyzja o odmowie przyznania powódkom użytkowania wieczystego gruntu, jak i decyzja o sprzedaży lokali (przez Skarb Państwa) podjęte zostały przed dniem 1 grudnia 2004 r. Nie ma znaczenia to, że decyzje nadzorcze (w odniesieniu do wadliwych decyzji o sprzedaży lokalu) wydane zostały dopiero po tej dacie.

2. Sąd Apelacyjny przyjął następstwo szczególne obecnych powódek w związku z nabyciem przez ich poprzedników prawnych uprawnienia w postaci przyznania im prawa użytkowania wieczystego przyjętego gruntu na podstawie aktów notarialnych z 1954 r. i 1956 r. Natomiast w związku z przyjętą podstawą prawną odpowiedzialności Skarbu Państwa (art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.) Sąd zakwestionował legitymację czynną powódek z tej racji, że powódki nie były stronami postępowania administracyjnego, w którym wydano wadliwe decyzje o sprzedaży lokali. W ocenie Sądu Apelacyjnego, legitymację taką może mieć „wyłącznie strona postępowania zakończonego wydaniem wadliwej decyzji” (art. 156 § 1 k.p.c. i art. 160 § 1 k.p.a.). Chodzi tu o decyzje dotyczące sprzedaży lokali (z lat 1975-1990), w odniesieniu do których w odpowiednich decyzjach nadzorczych stwierdzono naruszenie przez nie prawa (art. 156 § 1 k.p.c.) i z którymi obecnie powódki wiążą powstanie roszczeń odszkodowawczych, zgłoszonych w żądaniu ewentualnym. Powódki i ich poprzednicy prawni nie mieli żadnego tytułu do nieruchomości, nie mieli zatem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniach o stwierdzenie wadliwości decyzji o sprzedaży lokalu, skoro w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja o odmowie przyznania własności czasowej, a działanie tej decyzji ex tunc nie powoduje powstania z mocą wsteczną wspomnianego interesu.

Należy stwierdzić, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego i piśmiennictwie wiązano legitymację czynną poszkodowanego, dochodzącego odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej, ze statusem strony tego poszkodowanego w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem wadliwej decyzji. Takie stanowisko wyrażono, np. w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2002 r., I CKN 58/99 (OSN 2002, z. 10, poz. 128; w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2004 r., I CK 588/04, nie publ.; w wyroku z dnia 13 października 2010 r., I CSK 25/10, Państwo i Prawo 2012, z. 1, s. 117). W orzecznictwie Sądu Najwyższego pojawiło się także stanowisko odmienne, zgodnie z którym brak formalnego statusu strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania decyzji z naruszeniem prawa, nie wyłącza możliwości późniejszego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie art. 160 k.p.a. (tak np. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 11 marca 2011 r., I CSK 289/10, nie publ., z dnia 13 kwietnia 2012 r., I CSK 402/11, nie publ., z dnia 25 października 2012 r., I CSK 158/12 nie publ., z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11, nie publ.). W tym ostatnim wyroku (w podobnym stanie prawnym jak obecny) nie bez racji wyjaśniono, że stanowisko takie pozostaje skorelowane z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, i wskazującym, że zdarzeniem wywołującym szkodę jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej, jednakże „z punktu widzenia realizacji prawa dochodzenia roszczenia odszkodowawczego niezbędne jest wydanie decyzji nadzorczej, która ujawnia bezprawność decyzji wyrządzającej szkodę”. Jeżeli zatem - jak wywodzi SN w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 października 2012 r. - na wniosek powodów wszczęto postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych o sprzedaży lokali i w rezultacie tych postępowań wydano decyzje nadzorcze stwierdzające niezgodność z prawem zaskarżonych decyzji, to powodowie są stroną powyższych postępowań administracyjnych i przysługuje im na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. roszczenie odszkodowawcze za poniesioną szkodę wydaniem przed dniem 1 września 2004 r. wadliwych decyzji o sprzedaży lokali.

W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2012 r., III CZP 28/12 (OSNC 2013, z. 1, poz. 6) - po skonstatowaniu rozbieżności orzecznictwa Sądu Najwyższego w omawianym zakresie - wyjaśniono, że osoby niebiorące udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z naruszeniem prawa (art. 156 § 1 k.p.a.) są również uprawnione do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 § 1 k.p.a. Sąd Najwyższy w obecnym składzie popiera to stanowisko i wspierającą je argumentację prawną.

3. Prawidłowa analiza istnienia adekwatnego związku przyczynowego zakłada określenia postaci szkody i jej przyczyny (źródła). Szkodę tę określono jako utratę przez powódki części należącego do ich poprzedników budynku (lokali) i utraty możliwości ustanowienia na rzecz powódek prawa użytkowania wieczystego związanego z tymi lokalami. W ocenie Sądu Apelacyjnego, źródłem tak ujętej szkody powódek (w ich żądaniu ewentualnym) była decyzja z dnia 24 września 1951 r. odmawiająca (poprzednikom prawnym powódek) przyznania własności czasowej, natomiast źródłem tej szkody nie były decyzje z lat 1975 - 1990 r., na podstawie których doszło do sprzedaży lokali w budynku innym osobom. Decyzje te stanowiły bowiem jedynie „następstwo odmowy przyznania poprzednikom prawnym powódek prawa własności czasowej” i nie mogły być traktowane jako „samodzielne źródło” wskazanej szkody powódek, miały jedynie w tym względzie charakter „wtórny i następczy”.

Stanowisko takie nie przekonuje w sposób dostateczny. W orzecznictwie Sądu Najwyższego nie wyklucza się bowiem możliwości konstruowania adekwatnego (normalnego) związku przyczynowego między wspomnianymi decyzjami dotyczącymi sprzedaży lokali innym osobom a szkodą osób uprawnionych w postaci utraty części budynku (lokali) i związanego z tymi lokalami prawa użytkowania wieczystego (zob. np. ostatnio – wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2012 r., I CSK 665/11, nie publ.). W wyroku tym – w podobnym do obecnego stanie faktycznym - trafnie przyjęto, że związek przyczynowy może występować jako normalny również wtedy, gdy „pewne zdarzenie stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się bezpośrednią przyczyną szkody”. Nawiązano tu zatem do konstrukcji tzw. wieloczłonowego związku przyczynowego, w którym określony ciąg (sekwencja) zdarzeń pozwala sądowi oddzielić jednak zdarzenie inicjujące taki ciąg (tj. tworzące warunki dla powstania innych zdarzeń) i zdarzenie kolejne (ostatnie), które staje się już bezpośrednią przyczyną szkody. Oznacza to, że takie zdarzenie może być traktowane jako samoistne źródło szkody z punktu widzenia art. 361 § 1. Za takim ujęciem związku przyczynowego w rozpoznawanej sprawie może przemawiać sytuacja prawna poprzedników prawnych powódek po zakończeniu postępowań nadzorczych i wywołaniu przez decyzje nadzorcze skutków prawnych ex tunc. Jeżeli decyzję z dnia 24 września 1951 r. uznano w postępowaniu nadzorczym za nieważną ex tunc (i można ją traktować jako delikt administracyjny), a następnie stwierdzono też, że decyzje o sprzedaży lokalu wydano z naruszeniem prawa, to również te decyzje mogły stanowić samodzielny czyn niedozwolony w rozumieniu art. 415 k.c. Decyzja z 1951 r. spowodowała niepowiększeniem majątku poprzedników prawnych powódki o nowy element majątkowy (własność czasową), ale nie eliminowała możliwości (szansy) uzyskania tego prawa w przyszłości, skoro wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie. Tymczasem decyzje o sprzedaży lokalu (nowy delikt) doprowadziły już do trwałego i definitywnego usunięcia z majątku powódek przysługującego jej prawa majątkowego. Co więcej, stwierdzenie nieważności decyzji z 1951 r. ze skutkiem ex tunc pozwala przyjąć jeszcze i to, że wspomniane usunięcie definitywne (bezprawie administracyjne) nastąpiło w okresie przysługiwania poprzednikom prawnym, a następnie powódkom, uprawnienia do uzyskania prawa majątkowego zgodnie ze złożonym wnioskiem. Wyodrębnienie źródła szkody powódek (wadliwych decyzji o sprzedaży lokali) i postaci tej szkody (definitywna utrata siedmiu lokali mieszkalnych) pozwala na pewno na konstruowanie związku przyczynowego także między wspomnianymi zdarzeniami.

Z przedstawionych względów Sąd Najwyższy, podzielając zarzuty naruszenia art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 361 § 1 k.c., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania (art. 39815 k.p.c.). jw.